Probidad y corrupción, problemas y soluciones

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7. Artículos sobre Ética Pública

Probidad y corrupción: problemas y soluciones

Patricio Orellana Vargas

"La corrupción es uno de los mayores desafíos de nuestra época, un desafío que debe y puede ser enfrentado. No hay atajos, no hay respuestas fáciles. La plaga de la corrupción de una forma u otra está siempre presente". (Peter Eigen, Presidente de Transparencia Internacional).

1. La corrupción administrativa.

La corrupción a la que nos referimos en estas notas es específicamente la corrupción administrativa. Este fenómeno delictual siempre tiene el contenido de traspaso indebido de recursos desde un fin legítimo a otro ajeno a las finalidades del servicio público. Considerando a la corrupción política, aquella que realizan los políticos en el ejercicio de sus cargos políticos o de elección popular, la corrupción administrativa se define por su actor principal: el funcionario público (o los políticos que ejercen funciones administrativas), de manera que el político que asume un cargo administrativo también pasa a ser sujeto posible de la corrupción administrativa. El tema que nos convoca es el de la corrupción administrativa, sin que esto implique minimizar la política o desconocer las profundas relaciones entre una y otra. Sólo por razones lógicas se aísla la corrupción administrativa para poder analizarla más específicamente. Además, para simplificar la redacción, se utilizará la palabra "corrupción" como sinónimo de la corrupción administrativa.

Es necesaria esta precisión porque el objeto de estudio se diluye cuando en el concepto de corrupción se incluyen delitos comunes, aborto, fraudes electorales, drogas, divorcio u otros fenómenos ajenos a la temática tratada y que es sostenida por algunos fundamentalistas como un fenómeno global e inseparable.

La Comisión Nacional de Ética Pública (de Chile) ha definido la corrupción de la siguiente manera: "Hay corrupción cuando un agente público en el ejercicios de las funciones que le atribuye la legislación vigente, y a través de las mismas, consigue un beneficio privado (que puede ser monetario o de otra naturaleza). (Comisión Nacional de Ética Pública, 1994).

Transparency International la define de acuerdo con Gianfranco Pasquino: "se designa como corrupción al fenómeno por medio del cual un funcionario público es impulsado a actuar de modo distinto a los estándares normativos del sistema para favorecer intereses particulares a cambio de una recompensa. Corrupto es por lo tanto el comportamiento desviado de aquel que ocupa un papel en la estructura estatal" (Transparencia Internacional Latinoamericana y El Caribe, 1999).

Aquí intentamos poner el acento en los agentes de la corrupción, partiendo de la metáfora de Klitgaard del triángulo de hierro de la corrupción: este triángulo en realidad es un proceso en el que intervienen tres agentes: el directivo o jefe, el funcionario y el usuario (Klitgaard, 1990).

 En esta metáfora el usuario aparece como el que lleva la corrupción a la administración al pagar coimas para obtener servicios especiales de los funcionarios.

El jefe aparece como el encargado de combatir la corrupción. En el libro de Klitgaard mencionado, los héroes de la lucha anti corrupción son los nuevos directivos que figuran en la cruzada en favor de la probidad administrativa y así se ilustra al analizar los casos de Hong-Kong, Las Filipinas, Corea del Sur y el de un país imaginario (Klitgaard, 1990).

Para efectos de este trabajo se entenderá por funcionario público a todos los trabajadores que tienen una relación laboral con el Estado y sus dependencias, incluyendo municipalidades, entes autónomos y empresas del Estado.

Una crítica a estos enfoques.

Tanto las definiciones propuestas como la naturaleza del triángulo de hierro de la corrupción parecen no penetrar en la esencia y complejidad de este fenómeno.

Las definiciones propuestas consideran implícitamente una apropiación indebida de recursos como la esencia del fenómeno- lo que es correcto- pero dejando de lado situaciones más complejas como la que indica Rodríguez-Arana al señalar que esa corrupción no es la principal, sino que es el mal servicio o ineficiencia con la cual, deliberadamente o no, muchos funcionarios realizan sus funciones (Rodríguez-Arana, 1993). Para el tratadista español, Jaime Rodríguez-Arana la Ética pública tiene su idea central en el concepto de servicio y la corrupción más grave que acecha a la Administración es "el ambiente de incompetencia o mediocridad de quien no es consciente del elevado valor del servicio público, cualquiera sea el puesto que se ocupe en la maquinaria administrativa" (Rodríguez-Arana, 1993). Sin duda, aquel funcionario que dedica el tiempo del servicio a sus negocios personales es el más mediocre e incompetente porque no tiene ni un ápice de conciencia del valor del servicio público.

En ambos casos, sin embargo hay pérdida de recursos, pero en el segundo, ni siquiera se tiene noción del hecho y muchas veces no existe la intención de que los recursos o servicios no lleguen a los usuarios. El mismo fundamento tiene el antiguo Código de Ética de los funcionarios federales de los Estados Unidos que establece en su punto III "Cumplir con la jornada laboral para merecer un día completo de paga; poner todo su esfuerzo y su mente en el desempeño de los deberes". Desde esta perspectiva, actos tan "naturales" como la costumbre de tomar desayuno al llegar al trabajo, es un acto de corrupción pues, el funcionario, en vez de cumplir sus funciones, por ejemplo, atender público a partir de las 9.00 horas lo hace a partir de las 9.30. Esta costumbre está muy difundida en Chile y difícilmente algún funcionario la consideraría como un acto de corrupción, pero constituye un ejemplo de lo que se llama "corrupción blanca".

Además, muchas veces, la corrupción administrativa aparece envuelta en un formalismo que la legitima y que impide apreciar su sentido perverso. Esta corrupción ha sido identificada como "corrupción de acuerdo a las normas" o corrupción gris y se refiere a aquellos actos administrativos que cumplen con las formalidades legales, pero que en los hechos significan actos de corrupción, el ejemplo más típico en Chile y en otros países como México y Argentina es el pluriempleo y las horas sobrepuestas, es decir trabajos paralelos asumidos por funcionarios públicos, los que están autorizados por la ley, los principios o la costumbre y que resultan en el hecho extremo de que una persona puede tener simultáneamente varios empleos, que si se sumaran las horas de trabajo que implican requerirían días de más de 24 horas. También están aquí las horas de clases realizadas por funcionarios públicos simultáneamente a sus actividades oficiales y los contratos a honorarios. En Chile se autoriza esta simultaneidad, bajo ciertas condiciones, que según la costumbre no se cumplen, como es la reposición de las horas de ausencia laboral dedicadas a esas clases. (Si esta norma se cumpliera, servicios como la Contraloría General de la República deberían funcionar varias horas adicionales con todos sus empleados que hacen clases en universidades y otros centros docentes).

En síntesis, la corrupción administrativa es un proceso perverso realizado por funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones, que consiste en apropiarse o desviar indebidamente recursos asignados directa o indirectamente a la atención de los usuarios y puede asumir, además, las formas veladas de la ineficiencia deliberada o no deliberada y de actos conforme a las normas que implican el mismo efecto de desviar recursos de su destino legítimo.

Sin embargo, hay que precisar que no toda ineficiencia puede ser considerada un tipo de corrupción. Hay deficiencias estructurales que devienen de fallas de estrategia, programación, organización, control o coordinación que no son atribuibles al funcionario. Las deficiencias a que nos referimos son aquellas que implican una actitud funcionaria de incumplimiento de sus deberes u olvido de los principios fundamentales de la Administración.

De esta manera, el proceso es mucho más complejo de lo que se presentaba inicialmente y reviste tonos, no solamente negros (representativos de la corrupción), sino que grises y tonalidades que se aproximan al blanco (representativo de la probidad)

El sujeto de la corrupción.

Conforme a la metáfora de Klitgaard el proceso de corrupción implica a tres sujetos: usuario, funcionario y jefe o directivo (Klitgaard, 1990). Según otros, como fueron los planteamientos en un seminario virtual organizado por el CLAD en 1999, es siempre una relación entre dos: funcionario y usuario (que se ilustraba con la expresión "el tango se baile de a dos"), lo que no difiere mucho de lo sostenido por Klitgaard, porque en el rubro funcionario se incluye a los jefes.

De nuevo se puede sostener, que esta visión no agota la complejidad del proceso perverso de la corrupción, porque, la experiencia administrativa muestra claramente que puede haber actos corruptos realizados por:

-funcionarios (la micro corrupción como el robo de material de oficina).

-por jefes (apropiarse indebidamente de fondos públicos a su cargo).

-por una asociación delictiva entre jefes y funcionarios.

-por una relación de corrupción entre usuario y funcionario.

-por una relación de corrupción entre usuario y jefes, y,

-por una asociación de corrupción entre usuario, funcionarios y jefes.

En los enfoques tradicionales, el usuario es el sujeto infaltable, al que generalmente se le atribuye el rol activo, mientras que funcionarios y/o jefes tienen un rol pasivo de aceptación. Es el caso típico de la coima o soborno. Para los funcionarios, la creencia común- o excusa- es que la corrupción la inician los usuarios al tentar a los funcionarios con el ofrecimiento de coimas (esta es la opinión unánime de los funcionarios que han asistido a cursos dictados por el autor de estas notas).

Este enfoque, le atribuye al usuario el rol corruptor y se ilustra con el aforismo, "el culpable no es el cerdo, sino quien le da el afrecho". De esta manera la corrupción aparece como una intromisión al proceso administrativo.

El jefe o directivo aparece como quien emprende la lucha para eliminar esas influencias externas que han corrompido a la administración. Este es el enfoque de Klitgaard (Klitgaard, 1990).

Desde la perspectiva de estas notas, el sujeto de la corrupción efectivo no es otro que el jefe, porque es el que tiene el poder, que en este caso es la facultad de desviar los recursos de un fin social a un fin individual. En efecto, la experiencia administrativa de los países latinoamericanos demuestra que los casos de corrupción conocidos han sido realizados por las jefaturas. En Chile, por ejemplo, casi todos los casos denunciados en la prensa corresponden a jefes o profesionales (gerentes, directores, jefes de departamento, etc.). El último escándalo conocido en Chile, el de "las indemnizaciones millonarias" afecta a casi todos los que se habían desempeñado en cargos de jefaturas en las empresas del Estado.

¿Significa que los funcionarios no tienen cabida en la relación corrupta? Evidentemente que no, pero su rol no es el de sujeto, por dos motivos: primero porque carecen de poder, que es lo que posibilita la gran corrupción y segundo; porque quien debe asumir la responsabilidad por los actos de sus subordinados es el jefe. Si éstos son corruptos es por la permisión implícita otorgada por el jefe o por la incapacidad del mencionado jefe de controlar y sancionar a los funcionarios corruptos. Muchas veces los jefes permiten cierto grado de corrupción de los subordinados para ganar su complicidad o pasividad en los actos corruptos que el jefe realiza.

Los usuarios no son inocentes en esta relación. Obviamente que si intervienen en una relación corrupta, también lo son. Pero hay que comprender que habrá corrupción sólo si el jefe o funcionario acepta las coimas. Aquí está el dique de la corrupción. Además hay que considerar que el usuario que paga coimas o sobornos sólo lo hace porque no puede conseguir el servicio de manera normal, para el usuario pagar coimas significa un sobreprecio que voluntariamente pocos están deseosos de asumir. Esta actitud general tiene excepciones y ocurren cuando el precio más la coima son ampliamente resarcidos por el servicio obtenido, como ocurre por ejemplo en un contrato de obras públicas, pero ello sólo ocurrirá si el funcionario o jefe apoya esa relación perversa.

En conclusión quien toma la decisión en la realización o no del acto corrupto es el que tiene el poder. El usuario puede ser un corrupto que ofrezca suculentas coimas, pero la decisión siempre será del jefe.

Este enfoque entrega luces nuevas para estudiar el fenómeno de la corrupción y constituye una plataforma para diseñar estrategias para combatir la corrupción.

2. La probidad administrativa.

La contradicción o el opuesto a la corrupción administrativa, es evidentemente, la probidad administrativa. Esta simple conclusión tiene la ventaja de despejar el terreno de la investigación. No se trata en consecuencia de la Probidad en general, como virtud social en todos los actos de la vida.

La probidad es el actuar recta y honradamente en la vida. Esta es la probidad individual o personal.

La probidad que interesa desde el punto de vista de la Ética Pública se refiere al comportamiento de los servidores públicos y de los políticos en dos aspectos esenciales: en la realización eficiente del servicio y en el uso de los recursos del Estado en cumplir sus fines, sin desviaciones que signifiquen traspaso de recursos públicos a fines particulares ajenos al servicio. Desde el punto de vista de su relación con corrupción se puede establecer la siguiente definición:

PROBIDAD = (CORRUPCIÓN = 0)

Donde la probidad definida exige que no haya corrupción, sosteniendo la teoría fundamentalista del del cero absoluto.

La legislación chilena tiene una excelente definición de este concepto: "El principio de la probidad administrativa consiste en observar un conducta funcionaria intachable y un desempeño honesto y leal de la función o cargo, con preeminencia del interés general sobre el particular"(Ministerio Secretaría General de la Presidencia, 1999). Esta disposición recoge disposiciones del Estatuto Administrativo y de la tradición fundamentalista de la Administración Pública chilena.

Esta definición establece el carácter absoluto de la probidad al establecer la conducta "intachable" y además lo refuerza con los principios de la honestidad, la lealtad y la superioridad de lo social sobre lo individual.

Sin embargo, esta definición es anulada al establecer, en la misma ley una serie de disposiciones que la socavan, tales como "la aceptación de donativos oficiales y protocolares y aquellos que autoriza la costumbre como manifestaciones de cortesía y buena educación". (Ministerio Secretaría General de la Presidencia, 1999), que rompe una tradición centenaria de la vigencia de la probidad absoluta, reemplazándola por el relativismo ético que erosiona los principios.

En Estados Unidos existe una norma que acoge los mismos fundamentos: "El servicio público es un patrimonio público que exige que los empleados le deban lealtad a las leyes y a los principios éticos, por encima de la ganancia personal" (Departamento de Estado, 1990).

La probidad.

Estas definiciones de lo que debe ser la probidad ponen el énfasis en la vigencia de principios generales, además de las leyes y reglamentos. Esto es muy importante porque para muchos funcionarios la probidad consiste en cumplir formalmente las leyes, olvidando su espíritu.

La otra falla en la concepción de probidad vigente es que se la entiende como una conducta pasiva. Los funcionarios en general, son probos, pero nada hacen cuando ven desarrollarse procesos corruptos en su servicio. Esto se fundamenta en que a ellos no le compete porque no interviene en el proceso o por temor, ya que muchas veces los involucrados son poderosos, o un sentimiento irracional de lealtad institucional mal entendido (que no se sepa lo que puede afectar la imagen de la institución, porque perjudica a todos) o por simple desidia.

La probidad que se privilegia es una conducta activa, no basta ser honesto, hay que lograr que el servicio sea honesto y que la totalidad de los miembros de él lo sean. Nadie puede excusar su deber de denunciar la corrupción, especialmente si es funcionario público.

El mencionado código ético norteamericano es explícito en este tema y establece "Los empleados deben denunciar a las autoridades correspondientes cualquier despilfarro, fraude, abuso y corrupción". En Chile hay normas similares.

El objetivo de estudiar el tema corrupción-probidad es el triunfo de la probidad y la erradicación de la corrupción. Es una tarea ardua porque en muchos países se ha creado una cultura global que ampara la corrupción y la considera normal o inevitable. Algunos casos como Italia, China, Perú, Argentina, Colombia, Venezuela, Ecuador, México, Bolivia, Nigeria, Kenya encabezan la lista de estos países, que constituyen la mayoría de la población mundial.

Chile y su gobierno se vanaglorian de no formar parte de esa mayoría y más aún constituye el país latinoamericano más probo. Sin embargo, este balance positivo no significa que Chile esté libre del flagelo. La corrupción administrativa existe masivamente y aunque no alcanza los niveles escandalosos del resto de los países latinoamericanos (especialmente en Chile la corrupción política es mucho menor) la amenaza existe y es elemental combatirla antes de que se transforme en una "normalidad social". Además en Chile predomina una cultura hipócrita que considera que si los fenómenos no se conocen, éstos no existen Esto es notorio en la conducta de los jefes de servicios y ministros que siempre tratan de ocultar o minimizar los casos de corrupción que surgen en sus áreas.

La situación actual de nuestro país es la de un exitismo eufórico, justificado merecidamente en el inobjetable desarrollo económico logrado en la última década. Además, los últimos indicadores existentes sobre corrupción/probidad, especialmente el de Transparency International, muestran una situación positiva para Chile que aparece como el más probo (o menos corrupto) de América Latina y el tercero de América, superados sólo por Canadá y Estados Unidos. En 1998 ocurre este repunte, pero en 1996 y 1997 había experimentado una caída y se sigue en una situación peor que en 1995.

El gobierno ha manifestado su complacencia por el hecho de que Transparency International presentó su Índice de Percepción de Corrupción 1998, ubicando a Chile en el lugar 20 entre 85 países, con una nota de 6,8. Tal complacencia debe mirarse con cierto cuidado, pues la situación efectiva de la Ética pública en Chile está mostrando graves fisuras que pueden provocar un derrumbe de esta fachada pública.

3. Estrategias para combatir la corrupción.

La forma de combatir la corrupción es un debate generalizado y es lo más importante al enfrentar este tema, porque no basta conocer el fenómeno y los conceptos relacionados. Lo que interesa es el cambio social positivo.

Una forma de enfrentar este problema es basarse en la experiencia. ¿Qué países son probos? ¿Cómo se ha superado la corrupción en algunos países?

Otra forma es la de definir una teoría o principios en torno a la cual elaborar una estrategia y la tercera -que no se opone a las anteriores- es definir la estrategia estableciendo el énfasis en un aspecto determinado que se considera fundamental para el cambio.

Un esquema de las estrategias empleadas es el siguiente:

-Estrategias globales
-Estrategias legales
-Estrategias de control
-Estrategias administrativas

La opción que aquí se sustenta es la estrategia administrativa, fundada en el hecho de que la corrupción administrativa es un fenómeno administrativo y que la ciencia de la Administración ha desarrollado instrumentos y técnicas capaces de enfrentarla (Desarrollo organizacional, cultura administrativa, etc.).

3.1 Estrategias globales.

Sin embargo, es necesario comentar otra estrategia racional: la estrategia global, Esta estrategia aparece como la más racional y expresa que para resolver el problema hay que actuar sobre todas sus causas y con una perspectiva de largo plazo. Generalmente comienza con una definición de programas de Ética que se aplicarán en la educación y permitirán cambiar la manera de pensar de las nuevas generaciones, simultáneamente se empiezan a dictar nuevas leyes de probidad y se fortalecen las normas represivas para sancionar a los corruptos: Finalmente se fortalecen las contralorías y los mecanismos de control.

La estrategia más común y muchas veces muy demagógica es enfrentar el problema en su conjunto, actuando sobre todos los elementos de la sociedad que influyen en él. Esto, naturalmente implica una revolución y estas posturas comienzan con la intención de cambiar los valores de la sociedad.

Según los militares, la estrategia es una maniobra destinada a ganar libertad de acción. La administración incorpora el concepto de estrategia porque estamos en tiempos tormentosos y vertiginosos y porque se enfatiza lo conflictivo de los problemas. El fracaso de la planificación normativa obliga a pensar en la Planificación Estratégica. (Testa, 1989).

Gran parte de estas experiencias militares, políticas y administrativas podrían emplearse en la lucha en contra de la corrupción. En primer lugar concebirla como una guerra ofensiva, reprimiendo y castigando violentamente a los corruptos (cortando las cabezas como se hace actualmente en China). Otra forma es pensar en utilizar instrumentos que convenzan a la población y la hagan participar en la lucha en contra de la corrupción creando una cultura nacional reacia a este cáncer social. Otro enfoque es utilizar como instrumento a la ley y hacer buenas leyes para combatirla, Otra estrategia puede ser esencialmente administrativa dándole importancia fundamental a la cultura organizacional y a las técnicas de control. Esta es la estrategia que se desarrollara aquí.

Generalmente este es el discurso de los gobiernos que surgen después de un largo proceso de corrupción generalizado. Se ha aplicado en México, Colombia, Venezuela y Perú. Hasta ahora ha sido meramente discursivo y no ha arrojado frutos concretos. Poco a poco se ha ido diluyendo en generalidades y retórica. Probablemente el fracaso de estas estrategias es que se ha intentado abarcar todo y no se ha logrado focalizar nada. En última instancia es volver a los conceptos de la revolución cultural de Mao Tse Tung.

Sistema Nacional de Integridad (SNI).

Otro enfoque global, pero con énfasis en lo técnico es proponer soluciones complejas para un problema tan complejo. Así Transparecy International propone un sistema integrado:

El Sistema Nacional de Integridad propuesto por Transparency International (Transparencia Internacional, 1998), cabe dentro de la estrategia administrativa, con las adaptaciones evidentes de nuestra condición de individualidad histórica. Es decir, progresivamente se puede avanzar en:

- Modernización de la gestión pública, que considere la Ética pública una de sus líneas matrices - Un sistema de pesos y contrapesos (Check and balances) -Fiscalización centrada en la Cámara de Diputados -Reemplazo del control formal por un control finalista y de gestión.

- Refundación de la Contraloría General de la República, en función de su inoperancia para combatir la corrupción, trasladando sus funciones y recursos a la función de la fiscalización parlamentaria y a la Dirección de Presupuestos lo relativo a contabilidad de la nación.

-Desarrollo de Códigos de Ética.
-Creación de los Ombudsmen.

-La participación de los funcionarios y los usuarios en la dirección y control de los servicios públicos.

-La participación de la sociedad civil.

- Apoyo de los medios de comunicación y definición de su rol en una sociedad democrática para educar y fomentar la probidad pública.

El SNI (Sistema Nacional de Integridad) no es una organización nueva ni menos una frondosa legislación especifica, se orienta en la tradición anglosajona y escandinava, que ha sido exitosa. Esta estrategia global, sin embargo puede relacionarse con la estrategia administrativa porque privilegia los aspectos administrativos ante que los sociales.

3.2 La estrategia legal.

La solución práctica es recurrir a lo que la ley define como probidad.

La estrategia legal, le otorga a la ley el carácter de sanalotodo. Buenas leyes resolverán los grandes problemas. América Latina está llena de leyes que pretenden resolver el problema. Winston Churchill decía: "A grandes problemas, grandes soluciones", en Chile se traduce así: "A grandes problemas, grandes leyes", lo que muestra una cultura formal y legalista. En Chile se ha seguido esta orientación y la expresión máxima es la ley de probidad y transparencia dictada en 1999. Esta ley es un fracaso total, como se argumenta más adelante.

Pero esto lleva al problema de la legalidad y la legitimidad. Un acto puede ser definido por la ley como probo y puede estar en contra de los principios éticos fundamentales. De tal manera que la ley puede ser ilegítima.

Conforme a lo señalado respecto del fin ético del servicio público y del concepto de probidad, se puede sostener que el servicio público se humaniza en el funcionario y éste asume las responsabilidades de la acción del servicio, ya que en última instancia, cada una de sus decisiones es resultado de un proceso el que intervinieron seres humanos responsables.

No siempre la acción del servicio público será ética. La aberración es parte de la normalidad.

Pero cuando esto ocurre hay tres aspectos que analizar: la responsabilidad del servicio y del funcionario que está detrás, la acción de la justicia que debe corregir y castigar esos excesos y la acción que corresponda a instituciones de defensa del ciudadano, tales como el ombudsman.

El actuar ético del servicio obliga, inexorablemente, a sus funcionarios, que son sus responsables humanos, a actuar con una probidad especial.

Esta es la probidad pública, atinente a los funcionarios públicos y por extensión a los políticos, ya que ambos se pueden agrupar bajo el concepto de miembros del sector público ya sean efectivos o potenciales. Enfrentar estas complejidades con la ley como instrumento esencial, resulta muchas veces totalmente nulo. Países con altos niveles de corrupción tienen severas leyes de probidad que son rebasadas por la cultura organizacional y por las costumbres sociales.

3.3 Estrategias de Control.

El énfasis en esta s estrategia está en entender que si se desarrollan buenos sistemas de control la corrupción no podrá existir. Este control puede (y debe ser político), meramente técnico y formal (rol de las Contralorías), o un control que ponga énfasis en los resultados y la finalidad (gestión).

El ombudsman es otra forma de control vinculado al control finalista y otra forma importante es el control popular (que está incluido parcialmente en otros controles).

Fiscalización de la Cámara de Diputados.

En primer lugar hay que construir o reconstruir un sistema de pesos y contrapesos, de checks and balances, de controles y equilibrios. Parte de reconocer que el rol fundamental debe realizarlo la fiscalización de la Cámara de Diputados, porque sólo un poder político puede controlar a otro poder político, con el requisito de que el poder que controla sea a su vez controlado, dilema que los romanos resolvieron con el control social y que en nuestro caso significa el control ciudadano frente a la labor fiscalizadora de la Cámara de Diputados.

Hay que aceptar que la creencia de que es posible crear un aparato técnico y apolítico que pueda controlar al Ejecutivo ha fracasado estrepitosamente en América Latina con todas las Contralorías creadas en la región, ante cuyas narices América Latina se ha transformado en un lodazal de corrupción.

La idea es que el Parlamento utilice la técnica del control, pero con la fortaleza e independencia efectiva del poder legislativo. Por ello debe traspasarse el Departamento de Inspección de la Contraloría como dependencia de la Cámara de Diputados, creándose los Auditores Parlamentarios. El resto de la Contraloría, puede dividirse entre la Dirección de Presupuestos (lo relativo a la contabilidad) y el Tribunal Constitucional (el control previo de legalidad o toma de razón).

El control formal.

En Chile el control que predomina es de este tipo. El fracaso de la Contraloría es porque ha caído en la trampa del control formal, dejando de lado el control finalista de principios y de respeto al espíritu de la ley sin poner énfasis en la transparencia...

Los casos denunciado por el Diputado de la República, don Nelson Ávila ilustran muy bien este caso (Martínez, 1997).

El derecho administrativo chileno, en numerosas disposiciones establece que hay que velar por la transparencia y probidad, en las compras y en las ventas que realicen los entes del sector público, especialmente cuando se refieren a montos significativos. Para ello se establecen las licitaciones o remates como procedimientos que garantizan la transparencia y probidad.

Sin embargo, recientemente, la Ilustre Municipalidad de Santiago procedió a comprar al contado un sitio en Alameda con San Martín a ENTEL. Esta compra era por más de 3.000 millones de pesos, Inmediatamente, la Municipalidad vendió este sitio a una empresa de papel, en una suma muy favorable, a cuatro años plazo, sin intereses y sólo con el 13% al contado. La empresa de papel pagará con unos 7.000 metros construidos de oficinas. Además la Municipalidad entrega a esta empresa la concesión de bienes nacionales de uso público para construir estacionamientos subterráneos, garantizando que no se harán concesiones similares en las proximidades para impedir la competencia. (Silva, 1998).

De acuerdo con el espíritu de nuestro derecho, dado que se trataba de las compras y ventas muy importantes debieron realizarse licitaciones o remates y según las mismas normas de la Contraloría, las obras municipales deben realizarse a través de licitaciones públicas. Además, la compra de las oficinas por construir, como puede observarse, se paga anticipadamente, lo que también es totalmente irregular.

Sin embargo, el Contralor General de la República avaló todas estas operaciones, (Contraloría, 1997) fundado en formalismos realmente barrocos. Declaró que no había ni compra ni venta de terrenos, sino cesión de derechos (lo que es efectivo), pero que estos derechos eran bienes muebles. Como los bienes muebles también deben comprarse o venderse por licitación o remate, el Contralor señaló que estos bienes eran de un tipo especial, eran bienes incorporales y la ley establece que los bienes muebles que se pueden vender deben ser dados de baja. Pero como estos bienes son incorporales, no pueden darse de baja, por lo tanto no es necesario que se vendan en licitación o remate. De manera que toda la transacción fue aceptada con dictámenes fundados en derecho. La única cláusula no aceptada fue la de otorgarle gratuitamente el monopolio de la concesión de bienes de uso público para estacionamientos.

De esta manera la compra de bienes inmuebles, la venta de ellos y la compra de oficinas no construidas no fueron licitadas, aunque la operación, en conjunto significaba unos 10 mil millones de pesos. En cambio es necesario hacer una licitación si se va a comprar un bien, supongamos de 1 millón de pesos. La Municipalidad de Ñuñoa ha utilizado procedimientos similares en la compra de bienes inmuebles.

La empresa que realizó estas compras y ventas con la Municipalidad de Santiago, se creo para estos fines específicos, se llama Alameda 2001 S. A., tiene un capital de sólo 10 millones de pesos y es capaz de realizar transacciones de decenas de miles de millones de pesos sin ninguna garantía. Además, no tiene dirección, ni teléfono, ni personal y como corresponde a una sociedad anónima, sus socios responden hasta el valor de sus acciones, es decir, diez millones de pesos.

Todos estos antecedentes no fueron considerados por la Contraloría y primó el hecho -evidentemente discutible- que los derechos no pueden ser dados de baja.

Esta orientación, ilustrada en este ejemplo, es lo que ha reducido a la Contraloría en el organismo encargado de velar porque los vehículos fiscales sean usados debidamente y sancionar de vez en cuando a uno que otro chofer, dejando de lado la preocupación que existe frente a la violación del derecho de mérito en la carrera funcionaria y el olvido de la transparencia y la interpretación finalista de la ley.

Sin embargo, alguna esperanza existe de un vuelco en el formalismo anti principista de la Contraloría.

Control de gestión.

Dentro del SNI, el control no se concibe como el ritualismo formal actual, se trata de controlar para funcionar mejor y las conclusiones de este control no se conciben como una persecución a los funcionarios por el incumplimiento de detalles sin trascendencia. Se trata de desarrollar un control que privilegie el respeto de los principios esenciales de la Ética pública: que el servicio público cumpla sus fines y que se privilegie lo social por sobre lo individual. Este control debe hacerse aprovechando el desarrollo de las técnicas de control de gestión, que pone énfasis en los resultados y en la resolución de los problemas más que en el control de legalidad del gasto, dejando en claro que no significa propiciar la violación de las normas sino su interpretación finalista y no del detalle barroco que paraliza la construcción de una obra trascendente.

La planificación estratégica que se intenta implantar en Chile no funcionará si no funciona su complemento indispensable: el control de gestión.

Los Ombudsmen.

El éxito de la institución sueca de los Ombudsmen, ahora reproducida en numerosos países, se basa en que ha eludido resolver los problemas de la relación usuario-servicio público a través del sistema judicial de lo contencioso administrativo, porque es un sistema caro, lento y de débiles resultados. Los Ombudsmen no son instancias judiciales ni emiten sentencias. (Transparencia Internacional, 1998)

Actúan en función de la recepción de denuncias, la investigación, la publicidad de lo investigado y la presentación de recomendaciones. Este sistema se basa en la transparencia y en la divulgación a través de la prensa de las denuncias, investigaciones y recomendaciones. Estas últimas tienen un peso impresionante y significan correcciones casi automáticas en los servicios públicos que han sido criticados o cuestionados por los Ombudsmen. En la tradición escandinava, estos ombudsmen no existen para combatir la corrupción propiamente tal, sino para proteger los derechos de los usuarios frente a la todopoderosa administración pública o resolver casos de violación de los derechos de las mujeres o las minorías raciales o de otro tipo. Sin embargo, este control sobre los servicios públicos produce efectos generales que fortalecen la Ética pública.

Esta institución debe incorporarse, precisamente para superar la parálisis del sistema judicial y conforme a su esencia debe ser una proyección del Parlamento y en estrecha vinculación con la facultad fiscalizadora exclusiva de la Cámara de Diputados. El proyecto para crear la institución del Ombudsman en Chile fue presentado al parlamento por el Presidente Patricio Aylwin, pero no progresado desde 1991 (Cámara de Diputados, 1991). En el 2001 se creó el Defensor del Pueblo, que es la versión latina del Ombudsman, pero no tiene carácter oficial, pues es meramente un asesor del Presidente y no ha sido refrendado a través de una ley,

En muchos países de América Latina el Ombudsman se denomina Defensor del Pueblo y hasta ahora no parece haber producido los mismos resultados que en otros países. En España, el Defensor del Pueblo es una institución prestigiosa y en año 2000, Mugica, (el Defensor del Pueblo) recibió más de 30.000 denuncias y reclamos referidos principalmente a quejas por la lentitud de muchos servicios públicos, incluidos los tribunales de justicia.

La participación social.

La concepción de combatir la corrupción mediante el desarrollo de las técnicas de control y la existencia de organismos autónomos ha sido una teoría tecnocrática fracasada.

La idea defendida en estas notas es destacar el rol de la Cámara de Diputados, con equipos técnicos y con los Ombudsmen parlamentarios. Pero el rol de la sociedad civil en esta materia sigue siendo esencial.

En la medida que la Administración se descentralice corresponde a las comunidades locales el control de sus acciones. Para fortalecer esta acción se debe instituir el principio de la participación doble: de los funcionarios y de la Comunidad. En la medida que esta participación se fortalezca, según señalan las más modernas técnicas administrativas como la gerencia participativa, la descentralización, la desjerarquización, el control ciudadano, el aplanamiento y la organización en redes, estaremos en presencia de una Administración Pública al servicio de la comunidad efectivamente y con altos niveles de probidad y transparencia.( Anthony, 1984; Simrell King et alte 1998; Menzel, 1998, Peters, 1993; Osborne y Gaebler, 1994; Linton, 1995; Ray y Linzler, 1997; Vignolo, 1992; Hax, 1994; Phillips, 1994; Motta, 1995; Benderesky y Alvarez, 1994; Gates, 1996; Sakaiya, 1994).

3.4 Las estrategias administrativas.

La Ética pública se refiere esencialmente a la actuación de los funcionarios públicos y por extensión a los políticos. La Ética pública es muy precisa y tiene dos aspectos centrales, como lo sostiene Jaime Rodríguez Arana (Rodríguez, 1993) y la Escuela Gallega de Administración, el cumplimiento de los fines del servicio, esto es servir a la comunidad anteponiendo lo social a lo individual o el servicio a la gente antes que el beneficio personal. De esta manera la Ética pública se refiere tanto al cumplimiento de los fines del servicio como a la moral de trabajo que está directamente relacionada.

La Ética social o global es de difícil transformación, por lo cual en vez de pretender esa transformación- lo que implica una revolución cultural- se debe optar por cambiar la Ética pública. Porque a través de políticas de desarrollo ético y especialmente mediante el uso de las técnicas del desarrollo organizacional y cultura organizacional centrados en la Ética, la eficiencia, la eficacia y la efectividad puede alcanzar la probidad (Estrategia de las cuatro E, Orellana, 1994).

En segundo elemento de este enfoque es utilizar pragmáticamente las experiencias exitosas de lucha en contra de la corrupción y en ese sentido afirmarse especialmente en las experiencias de Singapur, Hong Kong (Klitgaard, 1990) y Estados Unidos (Bowman y Williams, 1997).

La experiencia de Singapur es la que ha obtenido éxitos más radicales y se inspira en la teoría de la corrupción=0, es decir se combate cualquier nivel de corrupción, rechazando la orientación de la política de la Contraloría General de la República de Chile que concibe que el combate a la corrupción debe considerar el costo y nunca realizar acciones en contra de la corrupción que cuesten más que el acto corrupto, como lo señala el Oficio Circular N° 01418 del 2 de septiembre de 1996 que aprueba Normas de control interno de la Contraloría General (Contraloría General de la República, 1997), que en su número 12 señala que los controles deben "ser rentables (es decir, el costo de su aplicación no debe exceder el beneficio resultante)". Este enfoque es el relativista o permisivo y en vez de eliminar la corrupción prefiere el concepto de limitar la corrupción.

Otro aspecto, muy desarrollado en la experiencia norteamericana y en la de Hong Kong es el de la previsión. La lucha en contra de la corrupción debe ser muy clara, que a nadie le queden dudas respecto de la decisión de perseguir la corrupción y los corruptos, pero el elemento esencial es el cambio de mentalidades y el de la cultura organizacional, para lo cual el instrumento esencial es la capacitación de los funcionarios públicos en Ética pública.

Estados Unidos ha mejorado sus niveles de probidad pública mediante la capacitación y una política global de previsión, respaldado por una masa de 20.000 funcionarios federales que trabajan en este aspecto, capacitando y preparando material docente, especialmente videos y también desarrollando códigos de Ética para servicios específicos, así como cambios en la legislación como la Sunshine Act que brinda protección a quienes denuncian actos de corrupción.

Estudios realizados por la Universidad de Chile y la encuesta realizada por DESUC a los funcionarios públicos chilenos muestran que los funcionarios no han tenido capacitación en Ética, por una parte, y por otra, creen que en la Administración Pública hay corrupción. (DESUC, 1997).

El problema práctico que surge es: ¿Quién capacita? Actualmente la idea es que cualquiera empresa de capacitación puede hacerlo. Lo ideal es que esta tarea la emprendiera una Escuela Nacional de Capacitación de los Funcionarios Públicos, pero dado el avasallante predominio del neoliberalismo es muy difícil imponer este criterio cuando el mito del Estado pequeño y la disminución del gasto público son las panaceas para los problemas del país. Quizás la única solución viable es encomendarle esta tarea a las Universidades que tienen Escuelas de Administración Pública, para garantizar una excelencia académica y una orientación pragmática y no meramente burocrática.

Pero es necesario insistir, el marco general debe ser la doctrina de los derechos humanos y no caer en los excesos autoritarios ocurridos en Singapur ni en atropellos a la dignidad humana, ocurridos en Estados Unidos al combatir la delincuencia con la política de cero permisividad.

Una proposicion para combatir la corrupción.

El primer Paso para elaborar una estrategia para enfrentar la corrupción es precisar el objeto de estudio y preocupación, dejando de lado expresiones similares, y parecidas.

En este sentido, la preocupación de estas notas no es la corrupción política, ni la corrupción privada. La atención se centra en la corrupción administrativa, entendiendo por tal los actos ilícitos y arbitrarios o la omisión de ciertos actos que realicen funcionarios públicos o personas adscritas a la administración pública o sector público (que se engloban como funcionarios públicos para estos efectos), con el objeto de obtener cierto provecho personal, ya sea pecuniario, de prestigio o simple simpatía. (Pérez Perdomo, 1994; EL MERCURIO, 3-10-93; Godoy, 1994; Pacheco, 1994, Velasco, Belisario, 1993)

Finalmente, la variable decisiva, sin la cual, el cambio valórico organizacional y la catarsis propuesta pueden anularse por el mero paso del tiempo, es el Control.

El Control es el aporte técnico para enfrentar y prevenir la corrupción. Hay que repetir que el control es altamente rentable, basta recordar que el caso CODELCO, se explica sólo por la ausencia de controles. Unos pocos pesos empleados en establecer mecanismos mínimos de control habrían ahorrado millones, medidas tales como la prohibición de llevarse equipos computacionales a los domicilios particulares, podría haber frustrado toda la estrategia del operador responsable de uno de los mayores escándalos financieros del país.

El control requiere, en primer lugar, de un sistema de información eficiente y como hemos señalado, debe informarse sobre lo sustancial. Hay que construir y probar unidades de medida significativas en cada caso, si estas unidades son significativas se pueden descubrir los atrasos y sus causas o el respeto a la precedencia, etc. Además, la descripción de cargos debe ser una obligación en todo nivel, pues de su análisis se pueden descubrir los riesgos de corrupción que implica el cargo. La información y el control son, además, fundamentales para medir la eficiencia y la productividad, como se ha demostrado últimamente en el sector salud.

Ética y Política.

La necesidad que la política se subordine a la lógica Ética se presenta como un problema difícil en el mundo moderno. Una Ética rigurosa puede ser un obstáculo rígido para lograr acuerdos, esta rigidez puede llevar a quiebres y sectarismos sin solución civilizada.

El presidente Aylwin fue un defensor de la Ética de la responsabilidad frente a la Ética de las convicciones. Si se actúa sólo por las convicciones o principios, se puede caer en situaciones sin salida, en el nivel de la política. El caso más dramático de nuestra historia es el de las violaciones a los derechos humanos y la ley de amnistía que se dictó el gobierno militar. Frente a este dilema, Aylwin sostuvo la tesis de alcanzar toda la justicia posible. Es decir, reconoció que la exigencia de una justicia total llevaría a enfrentamientos de otra índole, aunque la Ética de las convicciones señalaba claramente que si la justicia no era total, sólo sería un remedo de la justicia y de su sentido profundo.

Según Husser sólo es un buen político el que obra según una Ética de la responsabilidad. Weber establece con precisión los limites: "No es que la Ética de la convicción sea idéntica a la falta de responsabilidad o la Ética de la responsabilidad a la falta de convicción. No se trata en absoluto de esto." Se trata de tener en cuenta las consecuencias previsibles de la acción.(Ffliflish, 1982).

Frente a la corrupción hay que adoptar una posición similar, no aceptando la corrupción, sino partiendo del supuesto que la corrupción no puede ser eliminada totalmente. Es el simple resultado del concepto de normalidad desarrollado por Durkheim: en una sociedad el suicidio atenta en contra del instinto de conservación biológico, del derecho a la vida de carácter filosófico y jurídico y de la sacralidad de la vida de base religiosa cristiana. Sin embargo, no hay ninguna sociedad en la cual no haya suicidio.

De lo que se trata es que el suicidio no llegue a niveles masivos, ni hacer lo que ocurrió en Cuba, que al aumentar significativamente la tasa de suicidios se optó por suprimir la información estadística sobre este problema.

Siempre o casi siempre, para no ser "conviccionista", habrá alguna corrupción que no se detecta o es tan pequeña que no justifica un sistema de control. De lo que se trata es establecer valores que limiten la corrupción a hechos excepcionales susceptibles de ser aislados y sancionados, es eliminar un cinismo cultural que conciba que si hay tanta corrupción, es una ingenuidad no ser corrupto.

Una tarea organizacional.

La creación de un Sistema Nacional de Integridad parece una tarea colosal, pero realmente no lo es. Simplemente significa definir una posición Ética clara por parte del gobierno, lo demás es tarea organizacional que probablemente ni siquiera implique gastos adicionales significativos, pues, la creación de los Ombudsmen y el fortalecimiento de la facultad fiscalizadora de la Cámara de Diputados se haría con los recursos que actualmente son asignados a la Contraloría de la República y el mayor gasto en capacitación puede significar simplemente una priorización de la Ética pública entre las materias que actualmente se brindan en los cursos de capacitación en los servicios públicos. Lo esencial es un cambio de actitud del Ejecutivo y que el Parlamento asuma su rol fiscalizador.

En Chile ha ocurrido un fenómeno muy interesante, la acción de un solo diputado, el Sr. Nelson Ávila ha significado que la Cámara de Diputados asuma un rol fiscalizador como nunca antes lo tuvo en su historia. Ha sido una campaña sin recursos. Un hombre, bajo el lema de "pondremos mil ojos sobre los que manejan las platas públicas" ha producido un cambio institucional efectivo. El liderazgo, la claridad de propósitos y el coraje es lo que se necesita para derrotar la corrupción en Chile y entender que la fiscalización es una forma de fortalecer la democracia.

Una solución operacional.

Desde esta perspectiva, los enfoques académicos, políticos y jurídicos carecen de racionalidad, sentido práctico y operatividad en diversa medida, aunque no hay posibilidad de hacer una campaña global en contra de la corrupción sin sus aportes.

La solución a través de leyes ya se mencionó antes, pero hay que recalcar que además de la dificultad de lograr un consenso en lo esencial, es que las leyes constituyen sistemas míticos, del deber ser, de la Ética de las convicciones, carentes muchas veces de operatividad. Es por ello que hay que darle mucho énfasis a los códigos de éticas, entendidos, no como leyes formales, sino como orientadores del comportamiento y asumidas por grupos de la sociedad civil, por trabajadores del Estado o por servicios públicos específicos, en el ámbito de sus atribuciones.

Sin embargo, la urgencia del problema demanda soluciones rápidas y efectivas. Es por ello que este enfoque consiste poner énfasis en los siguientes aspectos:

Ética > Eficiencia > Eficacia >Efectividad

Por eso esta estrategia puede llamarse como Cuádruple E o de las 4 E.

Conjugando estos aspectos, se pueden construir diques que limiten la corrupción, impidan su difusión en las estructuras administrativas, establezcan controles efectivos y procedimientos que permitan sancionar a los funcionarios corruptos.

La importancia del enfoque administrativo basado en el desarrollo organizacional (D.O.) es fundamental como arma para combatir la corrupción. En efecto, la OECD ha investigado países con distintos sistemas administrativos y sus niveles de corrupción. La conclusión es que aquellos países que han incorporado los principios de una administración moderna o "manageralisme", tienen bajos niveles de corrupción, mientras que aquellos que viven en estructuras burocráticas, donde el formalismo es la esencia, la corrupción se masifica. Un gráfico de la OECD es muy ilustrativo al respecto. (1)

Fuente: OECD, Managing governement ethics, en Public management service. París, Febrero 1997

Incorporar la Ética a la cultura organizacional.

La causa fundamental de la corrupción administrativa es la debilidad o ausencia de los valores éticos en la cultura organizacional.

En un sentido macro social, la cultura es lo que impregna al hombre de los valores, prácticas y actitudes. En el caso del funcionario público, en su rol de tal, es la cultura organizacional la que le suministra estos valores. Esta cultura organizacional es la expresión actual del desarrollo del sistema administrativo y naturalmente cambia en forma permanente, ya sea imperceptible o violentamente.

La administración pública, como un sistema abierto, recibe orientaciones, costumbres, ideologías, teorías y pensamientos que provienen de la sociedad o de otros sistemas relacionados. La cultura organizacional procesa estos elementos y los descarta, transforma, adapta o adopta.

Sin embargo, la cultura organizacional, no es una y única. Puede aparentar ser una y en realidad ser diversa o se puede imaginar como una serie de cáscaras o capas sucesivas. Puede ser diversa según el nivel de la burocracia o los valores externos (de fuera del sistema administrativo) de cada funcionario. Hasta puede ser discreta, hipócrita y contradictoria.

No cabe duda que el problema de la corrupción ha pasado a ser uno de los grandes temas nacionales. La cuantiosa información de los medios de comunicación así lo demuestra. Al mismo tiempo, la corrupción es uno de los asuntos debatidos en la aldea global el mundo. La conferencia de los jefes de Estado de Ibero América celebrada en Cartagena de Indias y la entrevista Clinton Frei en Washington tuvieron esta materia en el temario. .

La eficiencia como control.

Sin embargo, la existencia y vigencia de valores éticos en la Administración son totalmente inútiles si no existen los procedimientos que permitan efectuar controles y evaluaciones.

La gran falla de la administración pública chilena no es la ausencia de controles, sino el formalismo y ritualismo de ellos.

En realidad, para controlar, la etapa previa es la de generar información. Esta información, habitualmente, es cuantitativa. Cuánto se hizo, cuánto debió hacerse.

La cuantificación es la tarea que significaría la tecnificación de la Administración. Ahora hay cuantificación, pero muchas veces no es lo sustantivo. Por ejemplo, se cuantifica el número de prestaciones, pero no se relaciona con el número de funcionarios, de tal manera que un servicio que señala que aumentaron en un 30 %, puede estar falseando los resultados porque podría ocurrir que se ocupó 300% más personal que antes. Los estudios de eficiencia y productividad son fundamentales y los rechazos que tienen de ciertos sectores, como ha ocurrido en salud, muestran su importancia porque conmueven lo estático.

La cuantificación de las actividades y su distribución en el tiempo su programación son medidas imprescindibles para controlar efectivamente.

Finalmente la evaluación debe ser un ejercicio permanente que permita corregir. En nuestra administración, se diagnostica, se planifica, se programa y se controla, pero lo débil es la cuantificación en unidades significativas que permitan dar sustancia a esos procesos, que de otra manera son rituales, como es el hacer una carta Gantt o una red PERT y jamás controlarlas y evaluarlas. El control de gestión es lo que se requiere, con normas y procedimientos que consideren la calidad total.

Actualmente el control que existe es el externo, esencialmente de legalidad, que realiza la Contraloría General de la República. La escasa importancia que tiene el control interno se puede ilustrar con un dato disponible. En una subsecretaría, el 0,14% del presupuesto se destina a control ex post y auditoría.

El control y la evaluación son los medios técnicos que permiten descubrir las ineficiencias y las corrupciones. Sin esos mecanismos, ni siquiera se sabe si hay o no corrupción.

La eficacia como acción.

El problema pendiente es qué hacer si se descubren casos de corrupción.

En primer lugar conviene recordar qué es lo que se hace actualmente: dependiendo de la magnitud de la incorrección, su divulgación y la política que aplique el jefe respectivo, las probables soluciones son las siguientes:

Se hará un sumario interno, el que probablemente dure varios meses.

Se hará un sumario a cargo de la Contraloría.

Se buscaran soluciones informales.

En los dos primeros casos, si hay antecedentes ciertos del caso de corrupción se enviarán los antecedentes a la justicia ordinaria. La expresión que indica lo que ocurre allí es graficada por los funcionarios: ¡Hasta allí no más llegó!, pues el proceso será interminable y muchas veces se reintegrará al funcionario mientras dura el proceso. De esta manera la eficacia no se lograría.

También en los dos primeros casos, si los hechos investigados ameritan alguna sanción administrativa, el afectado puede apelar o presentar un recurso de protección, que habitualmente significa la reintegración del funcionario o un proceso interminable.

El jefe a cargo del servicio o de la unidad respectiva, sabe lo que ocurre en los dos primeros casos y sabe que en la práctica no hay sanción posible y en cambio habrá publicidad y ni su propio nombre ni el del servicio quedarán libres de la corrupción ocurrida (aunque se haya denunciado y perseguido).

En estas condiciones, es probable que el jefe se limite a amonestar verbal e informalmente al delincuente, estableciendo algún tipo de compromiso y alguna sanción irregular, como cambiarlo de puesto. En casos extremos conseguirá la renuncia por escrito del afectado, el que la presentará para eludir el sumario o el proceso. En ambas situaciones, el delincuente queda con sus antecedentes limpios y legalmente puede optar a otros cargos públicos.

El jefe habrá considerado que esta última solución es la mejor, pues se eludió el escándalo, el delincuente fue sancionado moralmente y se ahorraron los costes de un proceso carísismo.

En estas condiciones se puede concluir que el proceso judicial es inútil y casi se constituye en una protección para el delincuente.

La solución informal -e ilegal- sólo sirvió para oscurecer el caso ante los funcionarios honestos y demostró que no hay sanciones efectivas para los casos de corrupción.

Ante esta situación, lo que corresponde es aplicar las sanciones máximas posibles, seguir los procedimientos, por ineficientes que sean, pues por lo menos muestran ante el funcionariado que se persigue a los culpables.

Finalmente queda otro camino no utilizado: la calificación anual. Este acto netamente administrativo y no susceptible de recurso judicial, permite calificar en lista 4 a los elementos corruptos y eliminarlos del servicio. Al menos se logra en un lapso prudente eliminar a los malos elementos de un servicio. Sin embargo, la calificación anual no se usa con este fin y no es raro encontrar a un funcionario procesado, que tenga excelentes calificaciones y siga manteniéndolas a pesar de los procesos que existan, atendiendo a que se califican sólo determinados aspectos claramente definidos.

La calificación anual es la única puerta efectiva para sanear preventiva y eficazmente los servicios públicos.

Como conclusiones de este debate nacional están surgiendo proposiciones que configuran un abordaje del problema. Sin duda alguna, dos son las líneas conductoras, una la relativa a la relación de los políticos como posibles agentes de la corrupción en el sector público y otra, la de elaboración de proposiciones para que se hagan reformas legislativas que configuren nuevas figuras delictivas que puedan ser sancionadas por los tribunales de justicia, tales como el tráfico de influencias o el mal uso de la información manejada por las entidades públicas. Las modificaciones al Código Penal tienen este objetivo.

La efctividad como resultado final.

Finalmente una estrategia se prueba en sus resultados finales, no simplemente en hacer lo que se había prometido (eficacia), sino en haber eliminado la corrupción o al menos haberla disminuido e impedido su desarrollo y propagación.  Una estrategia sólo demostrará su valer si alcanza le efectividad y no se queda en metas intermedias, avances disminuidos y lejos de lo prometido, porque no basta con disminuir la fiebre del enfermo, sino que en lograr sanarlo de la enfermedad que padecía.

4. El estudio académico.

Un avance notorio es la preocupación que empieza a manifestar el sector académico por el fenómeno de la corrupción. El estudio comparativo del fenómeno en diversos países permite extraer experiencias valiosas. El enfoque sociológico y antropológico presentado en los ámbitos académicos y a veces el de ciencia política, cuando desbroza los contenidos de la pugna política partidista, hacen aportes sustanciales al estudio del fenómeno.

Otros académicos chilenos han estudiado el fenómeno de la corrupción desde la perspectiva opuesta, es decir desde la Ética del servicio público, discutiendo el sentido de la moral y la Ética, el estatuto normativo de la administración Pública que incluye lo jurídico, lo científico técnico y lo ético, la doctrina Ética del servicio público, etc.

Este enfoque, sin duda es extraordinariamente valioso, pero tiene la característica de ser abstracto y difícil de operacionalizar, aunque sin él,es poco lo que se puede avanzar para enfrentar el problema. (Drapkin, 1988)

El abordaje tradicional.

Cuando existe la normalidad democrática y los organismos funcionan eficientemente, el enfrentamiento de la corrupción puede ser realizado en la forma racional que corresponde:

- Comisiones u organismos especializados estudiarían el fenómeno y se abre un debate nacional.

- Las proposiciones que surgen y que cuentan con amplio respaldo se transforman en leyes, ya sea por iniciativa del ejecutivo o del parlamento.

- Estas "buenas leyes" combaten la corrupción y el aparato judicial procesa los casosde corrupción y sanciona a los culpables.

- Además se arbitran medidas preventivas.

Pero la realidad es más compleja, con elementos significativos de irracionalismo los organismos del sistema no funcionan eficientemente.

La corrupción como bandera política

El otro aspecto que dificulta el enfrentamiento de la corrupción es la política de consenso. La única posibilidad para dictar leyes es que tanto gobierno como oposición estén de acuerdo en el análisis del problema de la corrupción y en sus soluciones. Pero esto no parece fácil.

Un somero análisis del caso CODELCO demuestra que los enfoques políticos de un posible caso de corrupción, coloca a los dos bandos políticos chilenos en posiciones extremas, unos acusando violentamente a ejecutivos y ministros y estableciendo conexiones que demuestran la corrupción; otros defendiendo a los ministros y a los ejecutivos rechazando cualquier posibilidad de corrupción o reduciéndola a un solo culpable.

Al tratar el tema de los límites entre la función parlamentaria y los negocios privados, hay otro punto de quiebre, mientras la oposición interpreta estas críticas como un intento de limitar la participación política de los empresarios, los partidos de gobierno lo consideran esencial para que no haya interferencia de los intereses empresariales en las decisiones legislativas. Tampoco hay acuerdo en lo relativo al financiamiento de los partidos políticos.

Incluso los escándalos más destacados, como el de la Refinería de Concón, donde había contratos muy poco transparentes, fue defendido por parte del gobierno inicialmente y se estableció la no vinculación del ministro del rubro en la materia, mientras que la oposición pretendía hacer responsable de los hechos al ministro. Algo parecido pasó en el caso de la Oficina Nacional de Emergencia, aunque finalmente parece que hubo rectificaciones por parte del Gobierno.

Este conflicto de racionalidades políticas no es exclusivo de Chile. En España, cada acto de corrupción descubierto es celebrado como una victoria por el PP y al mismo tiempo es negado o sentido como derrota por el PSOE o a la inversa según quien esté en el poder. En Italia, la liga del Norte, Forza Italia y el MSI-AN celebraban cada caso de corrupción descubierto como un triunfo que los aproximaba al poder, como efectivamente ocurrió.

Este enfoque de la corrupción, se anula por la opuesta interpretación que hacen los bloques políticos de los hechos, especialmente cuando ellos no son claros.

Esta es la razón por la cual el enfoque político partidista debe ser superado para enfrentar efectivamente el problema.

Así, la forma racional de enfrentar el caso CODELCO es esperar la resolución judicial y acoger entonces la información disponible. Sin embargo, esto significa entregar al poder judicial la calificación de un hecho como corrupción, lo que evidentemente es correcto, pero muy poco práctico.

Sin embargo, desde otra perspectiva, la responsabilidad administrativa es fácil de establecer y en el caso de CODELCO, la ausencia escandalosa de controles es de plena responsabilidad de quienes dirigen la empresa.

En este cuadro de enfoques antagónicos es difícil lograr un consenso efectivo, lo probable es que se llegue a un punto intermedio, que contemplando ambos enfoques no tenga la organicidad necesaria para enfrentar el problema que se analiza.

La justicia tarda, pero no llega.

Sin embargo, aunque se lograse dictar "buenas leyes" en contra de la corrupción, corresponde analizar el rol del poder judicial.

Es evidente que a quien le compete establecer la verdad es al tribunal de justicia, quien debería "dar a cada cual lo que le corresponde".

Pero también es evidente que si esperamos la resolución de la justicia, lo más probable es que no haya solución, o si la hay ésta será a un plazo tan largo, que sus efectos sociales serán mínimos. La justicia no sólo es lenta, sino que simplemente no llega a conclusiones. Basta recordar que el 95% de los procesos no termina nunca (hay desistimiento o es sobreseido temporal o definitivamente el proceso).

De manera que la conclusión de resolver los problemas de corrupción a través de procedimientos judiciales es inoperante y sólo llega a conclusiones cuando el asunto es de extrema importancia, aunque de todas maneras, la conclusión llegará fuera de toda oportunidad.

Muchos procesos sobre asuntos muy graves que han conmovido al país han demorado 20 ó 25 años e, incluso ahora, no hay sentencias definitivas.

Esta incapacidad operativa de la justicia nos lleva a la necesidad de reformar la justicia, pero entonces nos hemos salido de nuestro campo de análisis y entramos en otro tema de especialistas.

Las condiciones para reformar la justicia en Chile no existen en absoluto. Para miembros del Poder Judicial el problema es de recursos, la solución es más personal y mejores sueldos. Para los partidos de gobierno, la justicia debería ser reformada sustancialmente creando un Consejo Nacional que designe y controle a los jueces del Tribunal Supremo, capacitando a los jueces, creando otros niveles judiciales en comunas y barrios y creando el Ombusman o defensor del ciudadano. Además se establecerá el juicio oral en algunos niveles. Una señal positiva es que en marzo del 2000, la Corte Suprema decidió crear una Oficina de Ética para recibir denuncias sobre corrupción en el poder judicial.

Para los partidos de la oposición la independencia del poder judicial es sagrada y su labor es históricamente trascendente, lo que significa reticencia ante cualquier cambio.

En consecuencia y dados estos enfoques contradictorios y considerando que la única posibilidad de legislar es el consenso, no existen las condiciones políticas para modificar la estructura, atribuciones y funcionamiento del Poder Judicial.

De manera que pretender resolver la corrupción mediante buenas leyes, está destinado al fracaso, pues no hay un aparato judicial eficiente que las aplique. La ineficiencia de este aparato es el mejor escudo con que cuenta la corrupción en Chile.

En el análisis y planteamiento que aquí hacemos, un supuesto estructural es la existencia de un aparato judicial inoperante e imposible de ser reformado en el mediano plazo, lo que a su vez invalida las soluciones legales o de nuevas leyes. En Italia, la lucha en contra de la corrupción ha tenido algunos éxitos en función de la detención preventiva y la eficiencia judicial.

La inoperancia del control.

El segundo elemento que determina que la magnitud aparente de la corrupción sea tan insignificante es la inoperancia del sistema de control (la Contraloría General de la República), el sistema judicial y la inexistencia de una función fiscalizadora de la Cámara de Diputados (El artículo 48 de la Constitución establece esta facultad, pero limitada a enviar cartas al Presidente de la República y a la obligación del Ministro aludido de que conteste dicha observación. La respuesta puede ser de cualquier tenor. Allí acaba la fiscalización).

Aquí nos centraremos exclusivamente en la fiscalización realizada por la Cámara de Diputados, que aunque es "exclusiva", la Constitución también la encomienda a la Contraloría. No abarcaremos el tema del poder judicial porque su importancia y envergadura debe ser materia de otro estudio.

La inoperancia de los sistemas de control se ha descrito con la imagen de los círculos concéntricos de Luis Moreno Ocampo (Moreno, 1994): se denuncian muchos casos de corrupción, algunos son conocidos por la prensa, unos pocos son presentados a los tribunales o otras instancias de control, de ellos unos pocos generan procesos y finalmente, unos pocos reciben sanción, aunque en Chile, parece que casi ninguno es sancionado, excepto en casos triviales como el uso indebido de vehículos fiscales, que es la gran realización de control de la Contraloría General de la República. Lo peor de todo este proceso confuso y opaco es que hay tal sensibilidad, que casi nunca se mencionan los nombres de los afectados. Un gran número de casos son olvidados y no terminan nunca y otros muchos se resuelven extrajudicialmente, por renuncia del afectado o simplemente por olvido. Los jefes del servicio respectivo intentan que los casos de corrupción de su servicio no se conozcan y que se solucionen con una reprimenda informal o en el caso extremo, mediante la renuncia del afectado (no como sanción, sino como acuerdo con el Director).

La corrupción en otras latitudes

La Administración Pública chilena y el sistema político nacional, está lejos de haber caído en una crisis de corrupción, para ello basta comparar a nuestro país con otros casos y también comparar la situación actual con los períodos anteriores de nuestra propia historia, si se quiere tomar otro padrón de referencia.

En comparación con un ámbito cultural similar, Chile tiene la primera o segunda Administración Pública más proba y eficiente de la región. Estamos lejos de los casos de Panamá, uno de cuyos presidentes estaba conectado al narcotráfico y con él toda la estructura de la Guardia Nacional y probablemente de la Administración Pública del país. Tampoco podemos compararnos con Colombia, Brasil, Perú y Venezuela, donde la generalización de la corrupción es de tal envergadura y difusión dentro de la sociedad, que hay denuncias en contra de sus presidentes (y destitución de 2 de ellos, orden de detención en contra de otro, y de gran parte del cuerpo político).

En Estados Unidos, el crimen organizado y la droga trafican con cientos de miles de millones de dólares, la corrupción es un mal en permanente denuncia. En Europa, en España las denuncias afectaron a destacadas figuras del gobierno, empezando por el jefe nacional de la Policía.

Un esbozo de programa

Este proyecto -a nivel de idea- podría concretarse en un pre proyecto que contemplará una operación de catarsis dirigida hacia ciertos servicios públicos seleccionados.

La operación consistiría en el envío de una comisión compuesta por dos o tres profesionales y que el servicio específico designara a otro como agente de enlace, que en el lapso de dos meses organizaran y dictaran dos cursos de Ética, uno a los jefes, al inicio de la operación y el otro a los funcionarios claves, desde el punto de vista de riesgo y responsabilidad. Cada curso podría ser de una semana y paralelamente conjugaran dos acciones, una destinada a revisar o establecer los problemas de corrupción que pudieran existir, no para investigarlos (que corresponde a la Contraloría o al Servicio específico) sino para tipificarlos y estudiarlos como modalidades a enfrentar, al mismo tiempo revisar o proponer un sistema de información de gestión mínimo que pudiera servir para un control de lo significativo y finalmente, formar un comité tripartito, entre el Servicio, la organización gremial y los ejecutores del proyecto para elaborar un Código de Etica del Servicio, de carácter voluntario y elaborado participativamente.

El apoyo de los departamentos de personal es fundamental si se "capacita" a los capacitadores para hacer el proceso permanente.

Estas metas podrían ser cumplidas en el lapso de los 2 meses considerados y si se establecen 4 equipos podrían hacerse operaciones de catarsis en 45 servicios de la Administración Central (servicios regionales y no nacionales, excepto cuando sean concentrados) en el plazo de 2 años y la elaboración de un Código de Ética de la Función Pública y de un programa de control de gestión. Al cabo de los 2 años se haría una evaluación y se continuaría o terminaría el proyecto según los resultados obtenidos medibles en las metas propuestas y en los cambios habidos en materia de Ética funcionaria en el período.

Naturalmente que este proyecto sólo tendría éxito si cuenta con el respaldo de las más altas autoridades, pues va dirigido esencialmente a las jefaturas de los servicios, las que habitualmente sólo se sienten subordinadas al respectivo Ministro.

En comparación a las proposiciones de la Comisión Nacional de Etica, este es un pequeño proyecto, limitado en el tiempo y con evaluación que determinaría su existencia, eliminando la seguridad y permanencia que a veces embota al servicio público cuando se supone perenne.

No se opone a ninguna de las sugerencias del mencionado informe y a la vez no requiere de consenso ni de leyes especiales.

Es necesario que haya una unidad ejecutora que asuma la responsabilidad pertinente y sea capaz de hacer evaluaciones que demuestren la validez y efectividad del proyecto o su ineficacia. En Estados Unidos, esta unidad ha sido esencial en la lucha en contra de la corrupción.

La primera imagen que surge de unidad ejecutora es la Contraloría General de la República, pero esta institución está saturada de obligaciones y tiene un rol de control que es difícil de congeniar con los elementos de capacitación del proyecto. La otra ejecutora podría ser la Sub Dirección de Racionalización y Función Pública de la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, aunque, probablemente, le correspondería al Ministerio Secretaría de la Presidencia que está abocado a temas afines.

Conclusiones.

El enfrentamiento de la corrupción a través de medidas políticas y legales podría lograrse por consenso en las actuales situaciones políticas, pero no es posible creer que desde perspectivas contradictorias se puedan diseñar formas eficaces para perseguirla, por lo cual, el consenso tiene poca aplicabilidad en el caso de medidas concretas y armónicas. Por otra parte, el aporte académico es una base teórica para imaginar soluciones legales y políticas bien fundadas, pero en sí, se caracterizan por su escasa operatividad.

La estrategia que se reseña aquí es eminentemente operativa y se basa en utilizar un enfoque administrativo integrado por elementos éticos, de eficiencia, de eficacia y de efectividad. La estrategia no es una solución global profunda en apariencia, pero si se logra crear una cultura organizacional fundada en estos elementos, la corrupción no tendrá fácil cabida en la vida administrativa.

El proyecto propuesto es perfectamente realizable y corresponde a las autoridades administrativas recoger el desafío, asumirlo, perfeccionarlo y aplicarlo con un contenido eminentemente de valores y técnica administrativa.

(1) OECD, Manging governement ethics, OECD, Public Management Service, París, febreo de 1997.

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(Este trabajo utilizó partes del libro del mismo autor "Apuntes de Ëtica Pública" y de otros artículos de la misma procedencia. No se hicieron las citas pertinentes pues habría sido citarse a sí mismo)

20020721
Webmaster:Victoria Orellana

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