UN ENFOQUE PARTICIPATIVO Y DESCENTRALIZADOR

Portada
2. Libros sobre Modernización de la Gestión Pública

CONTRA LA BUROCRACIA

Patricio Orellana Vargas.
2004

CAPITULO V
UN ENFOQUE PARTICIPATIVO Y DESCENTRALIZADOR.

5.1 UNA ALTERNATIVA HUMANISTA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

En los capítulos anteriores se han presentado la concepción burocrática y su crítica y el renovador aporte que se hace desde la perspectiva empresarial. Corresponde ahora presentar un enfoque que acogiendo los aportes empresariales frente el modelo burocrático lo estudie desde una perspectiva del sector público mismo, incorporando valores humanistas. Desde esta visión la modernización de la gestión pública debería seguir estas orientaciones.

En el proceso administrativo intervienen personas, ello es lo que permite establecer que la Administración es una ciencia social, el fenómeno estudiado -la administración o el proceso administrativo- es en ultima instancia una relación entre personas. Esta relación humana es la esencia de la Administración. Como se ha señalado, en el proceso administrativo público se pueden identificar con precisión las personas de esta relación:

Los funcionarios (jefes políticos y servidores públicos) Los usuarios (usarios ciudadanos y no ciudadanos)

Los funcionarios son quienes realizan lo que tradicionalmente es el proceso administrativo que se perfecciona en el cumplimiento del fin, es decir, otorgando el servicio al usuario, lo que constituye el bien común. Naturalmente que hay una serie de actividades intermedias (aunque para algunos estas actividades intermedias son la administración), pero ellas sólo existen y tienen sentido en la realización final de otorgarle el servicio al usuario.

En consecuencia los funcionarios son las personas que "hacen" el servicio público, pero el servicio sólo se realiza cuando se ha logrado la satisfacción del usuario. Por ello se puede sostener que la satisfacción del usuario es el fin del servicio público o la realización efectiva del bien común.

jefes (funcionarios políticos: poder) funcionarios servidores---- bien común subordinados (servidores públicos)

Esta situación permite destacar la importancia del usuario. El servicio público existe para el usuario y se realiza en él. Esta es la razón por la cual el enfoque humanista concibe al usuario como el centro del servicio público. Si se realizara el servicio y no provocara la satisfacción del usuario el servicio público no tendría sentido.

Más adelante se analizará con más detalle la naturaleza del usuario, diferenciándolo del cliente de la empresa de negocios. El servicio público y la empresa de negocios pueden hacer exactamente lo mismo, por ejemplo, brindar educación, pero el fin del uno y la otra son diametralmente opuestos, por ello cliente y el usuario son personas que cumplen roles de una naturaleza diferente.

La teoría de la Administración Pública generalmente deja fuera del proceso administrativo al usuario porque no es quien lo realiza, por lo tanto, se concentra en el proceso de generación del bien y específicamente en el proceso administrativo y no en el usuario, que no interviene en el proceso, sino que es el mero receptor pasivo del servicio generado.

Esta otra perspectiva, en cambio, no concibe un proceso sin fin ni centro. Es por ello que es muy correcto entender al funcionario como servidor público eliminando la contradicción que existe entre funcionario-autoridad y usuario-administrado.

El servidor público, es entonces, el que sirve o realiza el bien común. No es el poder.

Sin embargo, desde la perspectiva tradicional, la administración burocrática es un sistema de dominación y por ende de poder. En efecto, la administración siempre ha tenido elementos de poder, pero simultáneamente es cooperación. Desde la perspectiva burocrática, la administración implica mando y obediencia porque la organización está basada en la división del trabajo y la especialización como lo destacó Adam Smith al estudiar la fábrica de la revolución industrial o Weber al analizar la burocracia y el ejército prusiano.

Desde la perspectiva humanista, la administración es en esencia cooperación. En efecto, un servicio se presta porque cooperan varias personas que aportan trabajo, conocimientos y valores.

La época de la revolución industrial requería mando y obediencia porque los niveles educacionales de las personas eran muy distintos, la inmensa mayoría eran analfabetos. Pero no se puede mantener una organización que ya no corresponde a la época actual. Hay coincidencia que ahora lo fundamental en la administración es el conocimiento, entendiendo por tal el saber y la información (Wheatley, 1994; Echeverría, 2000).

Este cambio es lo que determina que en todas las áreas de la Administración se esté cuestionando la jerarquía y que hasta en el ámbito empresarial la desjerarquización sea una tendencia general que en el plano organizativo se da en la red y la organización plana, el, aplanamiento, la des-estructuración y el trabajo por equipos, que se apoya en la tendencia del empowerment que implica traspasar poder desde los altos niveles a los bajos.

Este cambio que se está produciendo en la empresa de negocios tiene aún más fundamentos en el servicio público porque el fin es el bien común y porque las autoridades son electas (en la democracia). Esta elección o carácter democrático de las autoridades, quiérase o no se trasmite a todos los niveles de la Administración Pública, aunque haya una práctica opuesta sostenida por las jerarquías que pretenden sostener que mando y subordinación están en la naturaleza humana.

Desde esta perspectiva, hay que reconocer que la persona "funcionario" se desdobla en dos personas contradictorias: jefe y subordinado. Una que manda y otra que obedece, una que piensa y otra que ejecuta. Son personas de naturaleza igual, pero por tradición cultural son distintas en derechos y obligaciones (no es caso de sociedades animales donde hay diferencias biológicas entre abejas reinas, zánganos y obreras).

Esto no quiere decir que hay que eliminar a los jefes y la jerarquía, sino que entender que ellos representan lo obsoleto, la dominación y el poder son extraños en un medio donde lo natural es la cooperación, que requiere de coordinación pero no de dominación.

En los apartados siguientes se analizará: - la naturaleza del cliente y del usuario - la jerarquía (desde la perspectiva de la desjerarquización y el empowerment) - la centralización (desde la perspectiva de la descentralización y la regionalización) - la participación como modelo alternativo de administración

5.2 CENTRALIZACIÓN EN EL USUARIO: CUSTOMERIZING.

5.21 El cliente en la empresa.
En Chile estamos absorbiendo con un profundo interés y gran entusiasmo todos los nuevos énfasis de la Administración que se generan en Estados Unidos, Europa y Japón. Los conceptos de Benchmarking, outsourcing, Downsizing, Learning Organization, Planificación Estratégica, Liberation Management, Reingeniería de Procesos, Nueva Era Management, New Public Management, etc., son difundidos y se integran a nuestro pensamiento administrativo. Fernando Flores critica a la empresa chilena por haber descuidado notoriamente estos énfasis y lo ilustra con una anécdota. En una oportunidad compró un departamento en Santiago, la empresa lo trató con toda gentileza. Pero una vez efectuada la venta, la empresa no atendió ningún reclamo. Para le empresa chilena, una vez hecha la venta de acabó la relación con el cliente y asume la actitud de "el cliente clavado y olvidado". No tienen ninguna estrategia para conseguir la lealtad del cliente, que es una preocupación central de la moderna empresa de negocios.

Durante mucho tiempo se ha dejado de lado el Customerizing, que es la centralización en el cliente, que es de larga data, que se ha renovado con esta expresión y que antaño se ilustró con la consigna de que "el cliente siempre tiene la razón" o "el cliente es el rey" o "el consumidor es el soberano" (de allí teoría de la soberanía del consumidor).

Hoy más que nunca, la empresa privada se centra en el cliente, Tom Peters dice: "En el papel estelar de esta película: nuestros clientes" (Peters, 1992). Los japoneses hasta tienen un concepto especial, "Anshin", que significa estar en contacto, es decir la obligación de ser capaz de conectarse efectivamente con el cliente, más allá de la perspectiva formal occidental.

Esta mentalidad de relación con el cliente la ilustra Tom Peters en la obra citada: En una ocasión, una empresa de un gran conglomerado japonés que hace turbinas eléctricas, se atrasó en la entrega de una de estas turbinas. El presidente de la empresa, cuando supo de este atraso, viajó inmediatamente al lugar remoto donde se hacía la represa que requería la turbina y al amanecer, se puso de rodillas en el camino por donde debía pasar el ingeniero gerente general a cargo de la represa, de esta manera, dicho gerente encontró arrodillado al distinguido Presidente, quien le pedía disculpas por el atraso y prometía la pronta entrega.

Esta actitud sólo es comprensible en una cultura donde el lema de los empresarios es "Okiasuma wa kamisama desu" que significa "el cliente es dios" (Peters, 1993).

La Reingeniería de Procesos, otra de las tendencias revolucionarias en Administración, ha considerado que un aspecto esencial es el de definir el concepto de valor agregado, entendido como el proceso que agrega valor al producto o servicio para el cliente. Para este enfoque, el énfasis en el mejoramiento de los procesos ha de ponerse en los procesos que agregan valor y no en aquellos que no lo hacen (pero que pueden agregar valores al costo, tales como los de contabilidad, control, dirección, finanzas, etc.). De esta manera el cliente pasa a ser el centro en la orientación en el proceso. En este mismo enfoque, el concepto de mercado es diametralmente opuesto al tradicional, ya que sostiene la necesidad de trabajar con mercados personales y personalizados, donde los clientes no son una masa, sino que es "el cliente" (Hammer y Champy, 1994).

La calidad total y el Total Quality Management fue una de las técnicas que primero enfatizó el rol del cliente, especialmente a partir de su aplicación en Japón. La calidad es para satisfacer al cliente y la calidad no está en el objeto (bien o servicio vendido), sino en el cliente. El cliente es quien define la calidad. El desarrollo de esta técnica y su amplia aplicación en el sector público fue la primera visión que reconocía la importancia central del cliente o usuario.

No fue una tarea fácil porque en Estados Unidos, en la pos guerra, la empresa norteamericana no tenía dificultades en vender toda su producción, de manera que el cliente era mirado, en alguna medida, como persona favorecida. En Chile hubo períodos en que era muy difícil comprar productos importados, por ejemplo, era necesario inscribirse y pagar previamente para comprar un automóvil económico.

Sin embargo, todo eso cambió con la competencia japonesa y la empresa norteamericana debió reenfocar sus políticas hacia el cliente.

Lejos estamos de Japón, Estados Unidos y Europa, recién nuestros empresarios empiezan a comprender esta filosofía.

Ian Linton , en uno de sus libros trata este tema desde la perspectiva empresarial sosteniendo que el énfasis en el cliente es uno de los rasgos más destacados de la Administración actual. Cada vez más, el sistema empresarial cerrado de antaño, se abre y penetran los clientes y proveedores, se establecen alianzas y se coopera hasta con la competencia. Los límites de la empresa se hacen difusos y el formalismo de antaño ya no tiene cabida (Linton, 1995).

Las ideas de Linton, aunque referidas a la empresa privada se detallan a continuación para mostrar la variedad de acciones posibles en relación al cliente.

Gestionar desde arriba.
Como en todas las estrategias empresariales, la única posibilidad de éxito radica en lograr el respaldo de la dirección. Una dirección comprometida con la estrategia es el requisito "sine qua non" para pensar o iniciar una estrategia centrada en el cliente. A veces ello significa cambiar la cultura organizacional, de un estilo burocrático y militarizado -como era la British Airways- pasar a una cultura en la que el centro no son las formas y los jefes, sino que los clientes.

A la dirección le compete supervisar los procesos de calidad para asegurar que reflejen efectivamente las necesidades de los clientes. La calidad funcional es competencia de departamentos específicos, pero a la dirección de atención del cliente le corresponde "medir la calidad de la calidad" (Linton, 1995).

Las claves del éxito.
Para ello, Linton autor propone una larga lista de consejos a aplicar, avalados todos ellos por experiencias de empresas británicas o europeas que han desarrollado una competitividad que les permite seguir existiendo y creciendo.

La creación de equipos de atención al cliente es una de las medidas para empezar el cambio. Estos equipos no son los tradicionales grupos de atención de clientes: vendedores, publicistas y gente del marketing. Son las personas de primera línea en contacto con los clientes, pero, especialmente los que prestan apoyo a estas actividades, pudiéndose incluir a los proveedores y distribuidores, que también están interesados en el éxito de la empresa. Las tareas de estos equipos es conocer los intereses reales de los clientes y movilizar a todos los miembros de la empresa en la dirección de satisfacer esos intereses. El personal de ventas cambia de sentido, de "cazadores" que intentan atrapar la presa, se deben transformara en "granjeros" que cultivan permanentemente para producir. La utilización de programas de incentivos no deben basarse en los éxitos tácticos, sino en aquellos hechos que reflejen los intereses de largo plazo de los clientes (Linton, 1995).

El conocimiento del cliente pasa a ser la información principal para tomar decisiones, investigar sobre el cliente pasa a ser un trabajo habitual que permite crear perfiles y anticipar acciones porque es posible proyectar sus comportamientos. Conociendo el cliente, sus planes y aspiraciones es posible ayudarlo en su ejecución y logro, ya que el éxito del cliente es el objetivo de esta estrategia. La investigación permanente, no sólo de los clientes específicos, sino que de sus mercados y del sector, lo que generalmente existe ya publicado.

El lema "ponerse en su lugar" significa centrar al personal en los clientes, porque es el intento de comprenderlos, de hablar de ellos con los demás colaboradores de la empresa, de manera que la información y opinión sobre los clientes sea un flujo formal e informal permanente. Los comentarios de un cliente no deben morir en quien los recibe, sino que éste debe traspasarlos para que la empresa los utilice como retroalimentación de su accionar (Linton, 1995).

No basta con tener buenas intenciones o una filosofía difusa de atención cordial al cliente, llegado el momento hay que traducirlo en establecer normas de gestión centrada en el cliente. Una empresa no puede ser un conjunto de unidades dispares, por ejemplo, una empresa de aviación que tiene agencias en varias ciudades, debe entregar el mismo servicio de la misma calidad en todas ellas, el diseño y cumplimiento de normas pretende ese objetivo, que la calidad de la compañía sea su distintivo en todas partes. Esta normativa no debe entenderse como una rigidización de los procedimientos, sino en la calidad en todos los niveles. Así por ejemplo hay que utilizar la técnica de "gabinete de gestión centrada en el cliente", que buscando las necesidades de los clientes establece normas para satisfacerlas específicamente, por ejemplo, los servicentros, deben saber como atender a los camioneros, microbuseros, taxistas, conductores particulares, mujeres, conductores ancianos, conductores minusválidos, etc.

El Servicio Británico de Correos decidió trasladar parte de sus oficinas de atención de público a los nuevos centros comerciales, sacándolos del centro de las ciudades, donde habitualmente estaban. Esto significó para los clientes, que al mismo tiempo de hacer otras compras podían pasar al correo y encontrar estacionamiento (lo que era imposible en el centro de la ciudad). En otros casos la sucursal del correo es simplemente un departamento de una multitienda. Otra empresa creó un servicio de atención al público las 24 horas del día, otra se instaló cerca de su mercado de consumo. Todas estas medidas tienen como fin mejorar la comodidad de los clientes. Esta comodidad puede ser el factor que mejore la competitividad de la empresa (Linton, 1995).

Especial importancia tiene el marketing directo, éste consiste en primer lugar identificar a los clientes concretos y sus necesidades y luego hablar directamente con los clientes. La correspondencia impersonal y general de los panfletos publicitarios se reemplaza por cartas personales en donde se ofrece el servicio o producto que el cliente necesita. Por ejemplo, se le envía una carta al Jefe de Parques y Jardines municipales de la ciudad de Any Town, ofreciéndoles una nueva cortadora de pasto, que tiene un precio inferior al de la competencia y que tiene rendimientos mayores, por ejemplo cortar el pasto de un campo de criquet demora un 15% menos de tiempo que otras máquinas, lo que significa, además, ahorro en recursos humanos, lo que está de acuerdo con las políticas municipales.

Como se ha señalado antes, esta política sólo es posible si se cuenta con información sobre los clientes

La British Airways creó una unidad llamada Speedwing Training, la que ha prestado una permanente colaboración en capacitación a las agencias de viajes que trabajan con la British, de tal manera que brinden atención personalizada en cada localidad. Cada agencia tiene sus propios problemas y mercados específicos y el apoyo les es muy importante, de esta manera se gana la lealtad de la agencia y se conocen las necesidades específicas de los clientes y por lo tanto ampliar la gama de servicios que se ofrecen, por ejemplo para los agentes viajeros, se les pueden ofrecer paquetes especiales, rebajas por uso intensivo y beneficios personales y a la empresa en la que trabaja, de esta manera se logra adaptar los servicios a las necesidades de los clientes (Linton, 1995).

Una empresa de venta de vehículos, vende a la vez que compra los vehículos para reducir el capital de la empresa, otras tienen redes informatizadas para proporcionar información, un empresa que vende combustibles ofrece una tarjeta para que los camioneros compren el combustible sin dinero en efectivo ni otro tipo de tarjetas y envía detallada información de la compra a la empresa, de manera que se evitan gastos abultados o falsos, de esta manera se contribuye a simplificar los procesos comerciales con los clientes.

Para lograr desarrollar estrategias de contacto con los clientes el primer paso es hacer estudios de las comunicaciones internas, especialmente sobre la imagen que tiene en el mercado, la actitud que asumen los clientes, la ubicación y desplazamiento de la empresa con respecto de los competidores, la experiencia o inexperiencia en determinadas áreas. Estos datos son fundamentales para cambiar y empezar a transmitir profesionalismo, divulgar los éxitos técnicos o de mercado logrados y tratar de alcanzar el status de proveedor estratégico y comunicar estabilidad corporativa. Para ello hay que desarrollar una estrategia de comunicaciones que incluya el marketing directo, la actualización de los productos, la información sobre la corporación, las reuniones con los clientes y los estudios de su satisfacción, hasta llegar a elaborar manuales para equipos de atención a los grandes clientes.

Los servicios de cortesía son una práctica habitual de la empresa e incluye atenciones como proporcionar vehículo o equipo mientras se hacen las reparaciones respectivas, recompensar la fidelidad, etc. Todo esto debe hacerse en altos niveles, ya que proporcionar a un cliente un automóvil viejo o de mala calidad será mirado como un desprecio. Se debe demostrar un trato serio y cortés con el cliente (Linton, 1995).

Cuando hay problemas es cuando más se requiere de la atención a los clientes durante un incidente. Una empresa que vende equipos industriales debe ser capaz de proveer de atención técnica para la reparación en un tiempo mínimo de 1 hora, 4 horas ó 24 horas, para las fallas que impiden su funcionamiento. También se deben minimizar las incomodidades del cliente y prestarle una asistencia de calidad. Hay empresas que venden cheques viajero y tienen un servicio telefónico de 24 horas diarias en cualquier lugar del mundo. Otras compañías de seguros brindan atención continua y resuelven problemas rápidamente. La "movilidad asegurada que ofrece el RAC (Real Automóvil Club) consiste en ayuda en la carretera, traslado del vehículo al puesto de ayuda, transporte alternativo para el afectado o alojamiento en un hotel cercano. Empresas de computadores tienen un "programa de desastres" que brinda ayuda masiva y urgente en caso de fallas globales de una red. Todo esto requiere comunicaciones e infraestructura muy moderna.

El avance tecnológico permite establecer sistemas rápidos y eficientes de comunicaciones por radio, teléfono, fax o computador. La ICL (empresa de computación) tiene un sistema que permite establecer contacto rápido con especialistas en cualquier parte del mundo. Al usar la tecnología para mejorar la atención al cliente se logra un servicio coherente en todos los niveles, mejor control del cliente y se resuelven peticiones críticas. El uso de las comunicaciones para mejorar el servicio empezó con una empresa bancaria que brindó atención telefónicas 24 horas del día, rompiendo las normas del sector bancario. Los cajeros automáticos es otra muestra de estas innovaciones que obligatoriamente deben ser imitadas para mantenerse en el mercado.

Otra modalidad utilizada para ganar la lealtad de sus clientes es la creación de clubes de clientes, tales como clubes de lectura, de viajeros importantes, de automóvil. Estos clubes dan descuentos especiales y brindan información apetecible para sus socios.

La corporación debe entender que su éxito depende del éxito de sus distribuidores, ayudar a los clientes a mejorar el rendimiento de su negocio es asegurar el mercado para los productos ofrecidos por la corporación. Logrará que el distribuidor y cliente se sienta como socio de la corporación. Una empresa de pinturas Colour Spies creó el club del color, proporcionando información inmediata a los talleres de pinturas de vehículos sobre el tipo de pintura que debe usarse en cada caso y su combinación exacta. La capacitación es otra línea a seguir en este aspecto (Linton, 1995).

La asistencia técnica puede ayudar a los clientes a tomar decisiones comerciales adecuadas. La IBM proporciona asistencia en toma de decisiones. Hay empresas de ingeniería que informan de los nuevos productos o métodos para apoyar a sus clientes en los cambios que desean. Otras han creado centros de ejecutivos, donde se les invita a charlas, conferencias y reuniones técnicas y comerciales (Linton, 1995).

La corporación versátil puede entregar la información de las compras efectuadas por sus clientes, ordenada de acuerdo a sus propios sistemas de información y contables, de manera que se minimice este costo. Los centros nacionales de consulta resuelven solicitudes, quejas, información técnica y contable para facilitar las compras a sus clientes (Linton, 1995).

La empresa puede distinguir grupos de clientes según su importancia y recompensar a los clientes fieles con mejor información, promociones y descuentos especiales, envíos preferenciales, traspaso electrónico de documentación, etc.

La intención es buscar asociaciones estratégicas con los clientes.

La mantención de programas de fidelidad o retención deben preocuparse de los servicios para el ciclo de vida de un producto incluyendo la propaganda del producto u ofertas especiales e incentivos por logros de los clientes. También hay que tener un servicio de consultas, diseño, aplicación y gestión de manera que se apoye en estos aspectos en los nuevos productos.

La corporación puede tener habilidades de la que carecen sus clientes, ofrecer sus habilidades a sus clientes es un paso para conquistarlos y mantener su control proporcionándoles ideas sobre como identificar nuevas posibilidades de venta, o nuevos contactos o asesoramiento técnico o de gestión de proyectos específicos, capacitación o sobre normas de calidad.

La corporación debe tener estándares de calidad en cualquiera de sus filiales o sucursales porque se trata de un servicio coherente en todo el país, la calidad del producto debe ser el mismo en todas partes. A veces el servicio local puede sentirse desplazado al establecer un sistema centralizado de consultas, pero pronto se percata que el sistema le reporta ventajas, ya que hace bien lo que en el nivel local no se podría haber hecho igual. El personal debe ser sometido a la misma capacitación para lograr la estandarización en el servicio (Linton, 1995).

Toda la labor de acción centralizada en el cliente debe expresarse en resultados, es por ello que hay que saber reconocer la satisfacción del cliente. Estos índices permiten comparar diversos grupos o regiones, definir nuevas estrategias de marketing y motivan al personal. Las encuestas es el instrumento de utilidad para hacer estas mediciones. Las guías de satisfacción del cliente es el detalle de lo que constituye su satisfacción (Linton, 1995).

No sólo la medición de la satisfacción del cliente es un indicador importante, medir el servicio con normas de calidad es lo que asegura que la calidad se mantenga o mejore asegurando así la fidelidad efectiva del cliente.

Linton resumen su obra de la siguiente forma: "La gestión centrada en el cliente se está ganando un puesto como uno de los procesos comerciales clave de los 90. Las técnicas han cambiado, desde el énfasis inicial en la asistencia personal por parte de un reducido número de especialistas, hasta una gestión centrada en el cliente que abarca a toda la empresa, sus procesos comerciales y la aptitud de su personal. La tecnología se utiliza cada vez más para realzar la calidad del servicio a los clientes y para desarrollar nuevas maneras de hacer negocios centrándose en las necesidades de los clientes individuales" (Linton, 1995).

Subyace en todos los ejemplos presentados por Linton la necesidad de comprender lo que necesita el cliente, y sin el compromiso de centrarse continuamente en el cliente, los programas sólo serían apaños a corto plazo. Las empresas centradas en el cliente tienen beneficios porque adoptan una visión a largo plazo de las relaciones con los clientes. El mensaje esencial es que la empresa será competitiva si es capaz de tener una buena relación con sus clientes, para lo cual es imprescindible que todos los que trabajan en la empresa comprendan que el cliente es lo principal, incorporando a esta actitud a todos los ejecutivos, en primer lugar, pero bajando hasta lograr que nadie quede excluido de esta filosofía, para lo cual hay que comprometer a cada uno y a todos los trabajadores. El "elemento esencial es centrarse en el cliente, no atenderlo y nada más"(Linton, 1995).

5.22 Cliente y usuario.
Las recomendaciones provenientes de la administración de empresas demoran en ser incorporados al sector público. En Chile esto es una actitud que sólo empezó a desarrollarse a partir de 1995. Como lo señala el derecho administrativo chileno y lo reitera en la Ley Orgánica General de Bases de la Administración Pública el cliente o usuario es denominado "el administrado" (que es el mismo concepto utilizado en el derecho administrativo español). Esta denominación implica ciertamente una concepción peyorativa. El administrado es un concepto pasivo, es una persona que es manipulada o dirigida por la administración, implica una visión despreciativa, ya que no se puede entender como persona con dignidad a un objeto "administrado".

Pero, cabe preguntarse ¿cliente y usuario son lo mismo? ¿Son sinónimos? Aunque este tema se trató al presentar la definición de Administración Pública en el capítulo 3, conviene insistir porque es un tema escasamente tratado en la teoría de la Administración Pública.

Algunos tratadistas, sin analizar el tema, los consideran sinónimos o consideran que la transformación del usuario en cliente es un nuevo enfoque en la Administración Pública.

Desde la perspectiva de estos apuntes se entiende que son conceptos distintos.

La empresa de negocios no existe para satisfacer las necesidades de los clientes. Existe, como lo señala Friedmann, para generar utilidades. Ese es su fin único. Evidentemente que para lograr utilidades ha de vender sus productos, porque en el precio de ellos está incorporada la deseada utilidad (la plusvalía se realiza en la venta, según Marx). El cliente es el que compra, compró o comprará y quien hará efectiva la utilidad. De manera que el cliente es el medio que permite obtener las utilidades o lucro.

La comprensión de esta situación evidente no es fácil de entender en ciertas situaciones, especialmente en condiciones de monopolio u oligopolio.

Pero ya las empresas han entendido que sólo satisfaciendo al cliente (que es el medio) se alcanza el fin (que es la utilidad).

¿El usuario del servicio público es lo mismo? ¿Acaso el usuario no es el que adquiere el bien o servicio producido por la institución pública?

Si se compara usuario y cliente, se observará que hay diferencias fundamentales.

El fin del servicio público es la satisfacción del usuario, ya que esto constituye el bien común.

El servicio público no tiene como fin la utilidad, no persigue el lucro. Por lo tanto el usuario no es el medio (como el cliente para la empresa), sino que es el fin en sí.

En segundo lugar el cliente sólo tiene relación con la empresa como demandante o solicitante de los bienes o servicios que la empresa de negocios ofrece. No es el dueño de la empresa (aunque algún cliente puede ser a la vez dueño y cliente, pero son roles distintos).

En cambio todos los usuarios son los dueños del servicio público, porque todos directa o indirectamente financian al servicio público, actualmente, en el pasado o en el futuro. En efecto los usuarios pagan impuestos con los cuales se financia el servicio público. Casi todos los habitantes de Chile, por ejemplo, pagan el impuesto a la compraventa (IVA) que es la principal fuente de financiamiento del Estado y sus servicios. Puede ocurrir que alguien no paga ahora impuestos (un bebé), pero los deberá pagar en el futuro o indirectamente lo pagan quienes lo mantienen.

Esto determina que el usuario no es meramente el comprador o demandante del bien o servicio público, sino que al mismo tiempo es el dueño.

El cliente de una empresa no tiene ningún mecanismo formal para participar en la dirección de la empresa donde compra bienes. El usuario, en cambio, directa o indirectamente decide las orientaciones del servicio público (participando en el sistema político).

Pueden distinguirse dos tipos de usuarios: usuarios ciudadanos y usuarios no ciudadanos, según tengan o no injerencia en el sistema político. Pero los usuarios no ciudadanos, en general son ciudadanos potenciales (cuando tengan determinada edad o ejerzan sus derechos políticos), por excepción hay usuarios que no son ciudadanos por otras razones (penas aflictivas o procesos, o incapacidad de algún tipo).

Para ilustrar estos conceptos se presenta el siguiente gráfico:

Gráfico N° 11
 Roles del usuario y del cliente

De manera que la naturaleza del usuario del servicio público es diametralmente distinta del cliente.

Si se acepta esta argumentación, es evidente que el usuario es el centro y fin del servicio público. Es por eso que las teorías sistémicas que conciben al servicio público como un sistema, en cuyo entorno o medio ambiente queda ubicado el usuario, falla al ser incapaz de percibir el rol del usuario como parte integrante de la institución pública, lo que se reconoce formalmente en algunos países al establecer el sistema de control social o dirección con participación de los usuarios (como las empresas de utilidad pública en los países escandinavos o de los padres en las direcciones de las escuelas públicas en Nueva Zelandia o en muchos estados de Estados Unidos).

Las orientaciones de la OECD, del Banco Mundial y de otras instituciones internacionales están en esa línea y las modernizaciones de los países como Suecia y el Reino Unido dieron gran importancia, al menos, a los derechos de los usuarios y a concebirlos como fin o centro del servicio público.

En Chile esa orientación, con titubeos y con muchas limitaciones ha orientado la modernización de la gestión pública. El énfasis se ha puesto en mejorar la atención, información y procesamiento de quejas de los usuarios y se han hecho declaraciones sobre la participación de los usuarios, aunque poco hay de realizaciones concretas en este último aspecto.

Este concepto del rol del usuario es fundamental y hasta obliga a cambiar el concepto de Administración Pública, como se sugerirá más adelante.

5.23 El usuario y el servicio público.
En el sector público chileno la distancia se mantiene, en primer lugar porque ni siquiera se ha aclarado el concepto de "cliente" o de "usuario". En segundo lugar, la tradición burocrática de los servicios públicos confunde los conceptos de autoridad y servicio.

Sin embargo, Robert Shand, al relatar la experiencia europea en modernizaciones, en el reciente Seminario de Experiencias Internacionales de Modernización, señalaba que el cliente es lo principal en el servicio público y que los conceptos de cortesía, información exacta, el tiempo mínimo preciso, la calidad de la prestación y la simplicidad son los principios orientadores del servicio público. Agregaba que hay que saber lo que el cliente quiere y para ello hay que preguntarlo (y no suponerlo). También se desarrollan sistemas de quejas y en muchos servicios existe una "Carta de los clientes" que contiene los derechos y las obligaciones que les asisten en su relación con el servicio y para ver si se respetan estos derechos son medidos, encuestados, etc. El cambio esencial en la cultura burocrática europea es el cambio de relación con el cliente (Shand, 1996).

En Chile, normalmente el funcionario público se considera como la autoridad que recibe solicitudes del usuario y ante el cual tiene un poder superior. Falta mucho para enraizar el concepto del servidor público.

Los factores psicológicos y formales dramatizan la relación servidor público-usuario. El funcionario público debe recibir centenares de solicitudes de miles de usuarios y la relación se enajena y se empieza a entender como que el usuario es uno y no una diversidad. Se tiende a la indiferencia, sin percatarse de que cada caso es distinto.

Herzfeld destaca que en la burocracia occidental, la indiferencia es un rasgo típico y que el funcionario es incapaz de distinguir a aquellos que requieren de una atención especial por razones éticas: por su marginación, pobreza o diferencias culturales (Herzfeld, 1992).

La presencia del usuario aparenta ser una carga de trabajo para el funcionario público y llega a creer que mientras menos usuarios haya, menos trabajo y tensión tendrá. No hay una relación entre el usuario y la venta e ingreso, como ocurre en la empresa privada. Al contrario, en muchos servicios públicos el usuario es gasto y costo. En otros casos, como cuando el usuario paga por el servicio, el funcionario no tiene casi ninguna relación con lo pagado y le da lo mismo que pague, que no pague o que pague menos.

En estas condiciones, la relación con el usuario es, muchas veces:

-autoritaria -desinteresada -agresiva -lacónica -repetitiva

Gobierno inspirado en el cliente.
La literatura administrativa norteamericana no diferencia entre usuario y cliente, hay que entender que cuando se refieren al cliente del servicio público, se refieren a lo que aquí se ha conceptualizado como usuario.

Osborne y Gaebler, en el libro que ha inspirado la reforma del sector público que actualmente se realiza en Estados Unidos, sostienen que la forma de gobierno de estos tiempos es aquella inspirada en el cliente y un capítulo completo está dedicado a "la gente" y sus ideas son las siguientes (Osborne y Gaebler, 1994):

Centralizar la acción en el usuario no debe ser una consigna vacía, debe ser la esencia del gobierno. Hay que satisfacer las necesidades del cliente y no las de la burocracia.

El cliente tiene que tener voz y ser escuchado, para ello la atención de quejas, las encuestas, entrevistas, consejos de clientes, teléfono gratuito, ombudsman institucional, acceso al correo electrónico, sistemas de sugerencias, etc. son mecanismos que permitirían oír al cliente.

La empresa de ascensores OTIS creó el OTISMAN, institución equivalente al Ombudsman (defensor del pueblo que existe en algunos países europeos y latinoamericanos). Este OTISMAN representa los intereses y las quejas del público dentro de la empresa OTIS.

Los sistemas inspirados en los clientes, según Osborne y Gaebler, tienen las siguientes ventajas: -obligan a responsabilizarse. -estimulan la innovación. -despolitizan la decisión de elegir proveedores. -derrochan menos porque igualan oferta y demanda. -facultan al cliente para que elija y se comprometa. -crean mayores oportunidades de igualdad.

La información total.
Un aspecto importante es la información. Para establecer la relación con el servicio, los usuarios requieren de información.

El supuesto básico es que los usuarios son el centro de atención y que existe el derecho de ellos de exigir una información completa para poder cumplir con las normas que controla el Servicio, y de parte de éste, la obligación de brindársela. La información es la única forma de simplificar la complejidad legal y técnica que caracteriza la prestación de los servicios públicos.

Los usuarios de cualquier servicio público, y la gente en general, encuentra que una de las facetas más negativas del servicio público es la tramitación excesiva, la falta de información o las informaciones contradictorias o parciales que obligan a volver una y otra vez a los servicios públicos.

En general, la información que se brinda a los usuarios por el servicio público es verbal en las oficinas de informaciones respectivas o por medio de carteles en los locales de los servicios públicos. Es una información difícil de entender, generalmente breve, dada con apresuramiento y sobre situaciones complejas que son de difícil comprensión para el usuario. Al ser verbal gran parte de ella es susceptible de tergiversarse y no hay responsabilidad del servicio porque no es verificable.

La dignidad del usuario.
Vinculado directamente a esta situación está el problema de la dignidad del usuario, la información es entregada en un ambiente de presión, con gente esperando, con la entrega de formularios que sólo posteriormente el usuario tendrá oportunidad de ver detenidamente y con la necesidad de volver a hacer consultas.

En los servicios públicos ni siquiera existen mesas y sillas donde llenar con comodidad los formularios o leer los instructivos (hay excepciones como Impuestos Internos, Municipalidad de Santiago, SESMA, etc.). Muchas veces hay que hacerlo de pie y arriesgarse a llenar mal un formulario, lo que significa volver a hacer nuevamente una larga cola.

Estas falencias se explican con la complejidad de los trámites y en la falta de recursos. Es probable que la razón de fondo sea que no se le otorga prioridad entre las acciones del servicio, a pesar de que es el factor esencial en la configuración de la imagen pública del servicio.

Hay que insistir que el factor esencial es el usuario. La administración debe estar orientada al usuario como fin último y debe desarrollarse una relación honesta con él, lo que en este caso significa información total y respeto a su dignidad de persona.

5.24 El rol del usuario en la modernización de la gestión publica chilena.
El Presidente de la República, Eduardo Frei Ruiz-Tagle al igual que su antecesor insistió que era una obligación perentoria del Servicio Público el brindar una atención que garantice la dignidad de las personas y que la información sea lo más cabal para que haya transparencia en el Servicio Público. El Presidente mencionado exigió que: "...proporcionen al usuario toda la información que concierne a los trámites en la administración, de manera que sepan claramente a quién ir, qué documentos llevar, cuándo van a ser atendidos" (Frei, 1994).

Toda la información impresa que se le entregue, debe contener acápites que establezcan los fines últimos de las exigencias: la calidad ambiental, la seguridad de

los trabajadores y la calidad de los productos y servicios. De esta manera hay que tratar de señalar el contenido de requisitos que a veces pueden parecer simplemente trabas u obstáculos sin sentido.

La información que requieren los usuarios es enciclopédica. La lista de temas y materias sobre las cuales se requiere información en la Oficina de Partes es de miles de temas.

Sin embargo, el personal de esas oficinas, generalmente, no tiene ningún entrenamiento sobre materias técnicas y legales, a no ser su experiencia. La capacitación de este personal es vital para que el servicio público realmente cumpla sus funciones eficientemente.

El Presidente Frei insistió en que se utilice este procedimiento: "...les exijo a ustedes como miembros de la Administración: Colocar personas con conocimientos de las materias que le competen en la atención directa del público, de lo contrario, se le otorgará a los usuarios una atención deficiente" (Frei, 1994).

Esta razón no es convincente y en virtud del instructivo Presidencial mencionado es imprescindible tener una atención diferenciada y hasta asistencial en ciertos casos: "-que respeten las diferentes culturas de nuestro pueblo. Sean particularmente comprensivos con todos aquellos que enfrentan serias dificultades para afrontar los procedimientos administrativos...", "...en particular quiero un respeto especial por los más pobres, los minusválidos, los ancianos..." (Frei, 1994).

La modernización de la gestión pública es un desafío para todos los funcionarios públicos. Esta modernización ubica al usuario cono centro principal, de lo que se trata es prestar mejores servicios a la comunidad y brindar una atención más profesionalizada.

La insistencia de este Presidente de la República fue permanente, desde el primer día que asumió el cargo hasta el final de su gobierno. El 18 de julio de 1995, al recibir el compromiso de modernización de 43 servicios públicos, señaló: "Podremos calificarnos como un Estado moderno cuando las personas que se acercan a los servicios públicos reciban una atención de calidad y un trato digno" (Frei, 1995).

El usuario en el proceso de modernización.
Todos los líderes del proceso de modernización del Estado, o de la gestión pública como lo denominan algunos, comparten la orientación de centrar la acción de la Administración Pública en el usuario y así lo han declarado repetidas veces. La modernización de la gestión pública ha sido definida en torno a cinco elementos: el usuario, el funcionario público, los resultados, el uso eficiente de los recursos y la ética pública. Como puede observarse el usuario es el primer elemento considerado.

Para Flisflisch, un fenómeno que legitima la necesidad de modernizar la gestión pública es "el tránsito de una cultura de súbditos a una de ciudadanos". esto lo explica de la siguiente manera: "Hasta hace poco predominaba en Chile una cultura que establecía entre agentes públicos y el funcionario en general, y por otra partes la gente, una relación de autoridad profundamente asimétrica en favor del agente estatal, cualquiera fuera su posición jerárquica". Ahora hay cambios que tienen que apoyarse: "En forma creciente las personas tienden a concebirse como ciudadanos, es decir como titulares de ciertos derechos y personas que pueden y deben exigir una relación mucho más simétrica en, donde la gente juega un rol activo, demandante, reivindicativo y crítico" (Flisflisch, 1995).

Genaro Arriagada, coincide casi exactamente en el mismo planteamiento: "Estamos en presencia de un cambio político cultural de la más alta importancia en la vida no sólo chilena, sino en el mundo entero. Me refiero a que en la relación con el estado estamos pasando de lo que hemos llamado una cultura de súbditos a una cultura de ciudadanos." Agrega: "...el funcionario público aparecía como un dispensador de un servicio frente a una persona que era un ente pasivo que de alguna manera se ponía en una situación de inferioridad respecto del agente público, como viviendo una relación en la que la gente se ponía como ante un funcionario condescendiente, ante el cual era más bien un peticionario que un titular de derechos" (Arriagada, 1995).

El Ministro de Hacienda de la época, reitera esta concepción desde otra perspectiva, declarando:"...Este es un nuevo concepto medular de fines del siglo XX, los que estamos envueltos en esta tarea, tenemos que acercar los oferentes de servicios públicos, con los verdaderos demandantes o usuarios de los mismos. Tenemos que estrechar a través de agentes eficaces las comunicaciones, servicios y estándares de calidad adecuados a esta tarea. Queremos que los trabajadores del Sector Público no sigan sintiéndose como meros funcionarios, sino como servidores públicos de verdad, responsables en este sentido de su acción ante la ciudadanía" (Aninat, 1995).

5.25 Los obstáculos para colocar al usuario en el centro de preocupación del servicio publico.
Esta unanimidad de las autoridades del gobierno frente a la importancia que el usuario adquiere en la modernización de la gestión pública, podría significar un efectivo respaldo para los que intentan modernizar sus servicios. Pero hay importantes obstáculos efectivos que podemos clasificar así:

-el legado tradicional -la falta de compromiso de los jefes de servicios y otras jerarquías menores -la contradicción usuario-funcionario -la cultura organizacional -la falta de desarrollo de la sociedad civil

Un ritual colonial.
Durante la Colonia, la administración recibía desde España las reales cédulas y disposiciones provenientes de la monarquía española. Con un criterio muy práctico, la Real Audiencia de Santiago, revisaba estas normas y decidía que algunas eran aplicables al caso de Chile y otras no. Se entendía que la distancia y el desconocimiento de la realidad local justificaba adoptar decisiones erradas, pero al mismo tiempo era necesario aceptar la jerarquía de la monarquía, pero habría sido un error aplicarlas, de manera que adoptaban el ritual de declarar que "se obedece pero no se cumple". Demás está decir que aquellas disposiciones que eran antagónicas a los intereses de la gente poderosa de la época estaban entre las que sufría este proceso ritual. En general, las disposiciones favorables a los indios sufrieron este ritual: se obedecieron, pero jamás se cumplieron.

Actualmente, sin revestir la forma ceremonial del ritualismo mencionado, cada norma y disposición administrativa es calibrada por el jefe del respectivo servicio. Sobre ella adoptará una sumisión formal, pero perfectamente puede ocurrir que la archive y quede en el mundo de la información inaccesible a los funcionarios y en el olvido operativo.

Naturalmente se exceptúan aquellas instrucciones que tienen urgencia o vigencia legal, aunque su aplicación también puede quedar morigerada.

La ausencia de controles de gestión, dan manga ancha a este tipo de decisiones. En efecto ¿Cómo controlar que se está aplicando un programa de modernización del servicio centrado en el usuario? Se puede informar sobre muchos avances y logros, pero difícilmente se reflejará que hay un cambio de actitud hacia el usuario. Además es muy fácil hacer algunas actividades en pro de los usuarios y divulgarlas, escondiendo simultáneamente que no se han hecho otras actividades más importantes.

La falta de compromiso de los jefes de servicios y otras jerarquías menores. La columna vertebral del Servicio Público lo constituyen los jefes. Las jefaturas costituyen una red tupida que capta información de otros niveles y adopta las decisiones trascendentes permanentemente. Toda jefatura está dotada de derechos y obligaciones. Estos se ejercen ante las jefaturas superiores, las inferiores y el personal a su cargo. El exceso de jefaturas implica pasos y detenciones que cada documento y decisión debe asumir.

La moderna Nueva Gestión Pública (New Public Management) (FrIedmann, 1995), así como los escritores de la Gestión de la Nueva Era, los estudiosos de las corrientes de la Reingeniería y de la "liberation management" han concluido que en el servicio público hay exceso de jerarquías y que éstas entorpecen, encarecen y hacen más lento al servicio público (Phillips, 1994).

El sacrosanto pedestal de las jefaturas empieza a ser cuestionado en la Administración a nivel internacional. Sus expresiones más típicas son las proposiciones de aplanamiento de las estructuras, organizaciones en redes y por centros de negocios. En nuestro país, el jefe sigue siendo el principal obstáculo a la innovación. Tanto los pequeños como los grandes jefes -con contadas excepciones- son los grandes obstáculos a la innovación y especialmente a la innovación que significa poner al cliente en el centro de preocupación del servicio público.

La contradicción usuario-funcionario.
Otro obstáculo a la centralización en el usuario es la contradicción que surge entre funcionario y usuario. Para el funcionario burocrático, el usuario significa más trabajo y problemas. Menos usuarios significan menos problemas.

En un razonamiento elemental, la persona que está a cargo -por ejemplo, de la recepción de denuncias- le conviene (en un sentido hedonista de corto plazo) rechazar, desviar o desmotivar al usuario que acude a presentar una denuncia, ya que si esta se concreta, significa más trabajo para el funcionario considerado, así como para todo el servicio. Esto es notorio en los tribunales. Una denuncia presentada ente Carabineros o Investigaciones, debe ser ratificada en un juzgado o tribunal. Para ese fin se le cita, al denunciante a la 8 ó 9 de la mañana en el local judicial. Allí puede permanecer hasta las 13 horas esperando que algún actuario lo pueda atender. Si ello no es posible, debe volver al día siguiente a la misma espera. En los hospitales y en los centros de atención periférica, la situación es similar (pese a los sistemas de asignar horas de atención que en algunos lugares se ha establecido). Hay que esperar y perfectamente puede ocurrir que sea postergado otra vez.

Probablemente un número alto de denuncias policiales no se ratifica por estas razones, lo que distorsiona radicalmente las estadísticas policiales y de justicia, por ejemplo.

La relación funcionario-usuario es definida como una relación soberano-súbdito en nuestra administración pública.

El funcionario se entiende a sí mismo, como autoridad, como la persona que está ejerciendo la función pública (el poder). Esta auto percepción, inmediatamente ubica al usuario como subordinado, como solicitante o como lo define el derecho administrativo chileno, como "el administrado", es decir, algo pasivo y sin derechos, excepto el derecho a petición que será satisfecho según la decisión absoluta del funcionario.

La cultura organizacional
Cada organización va desarrollando sus propios valores, en algunas organizaciones la eficiencia es parte de la cultura, pero en otras, la justificación y explicación de los errores e incompetencias forma parte de sus escalas de valores.

El concepto de cultura organizacional aplicado a la empresa se ha definido en función de características específicas (Hax y Majluf, 1994):

-"un conjunto complejo de supuestos básicos subyacentes y creencias profundamente arraigadas que comparten todos los miembros de la empresa y que operando a un nivel pre consciente influyen de forma importante sobre la conducta de todos ellos" (Hax y Majluf, 1994)

- La cultura organizacional se "manifiesta en un perfil de regularidades conductuales a dos niveles: artefactos y creaciones, y valores... y corresponde a los niveles más profundos de percepciones, pensamientos y sentimientos que se han moldeado según patrones comunes en toda la empresa".

-Estas fuerzas conductuales básicas le permiten al individuo identificar de modo automático, la manera correcta de percibir, pensar y sentir en la mayor parte de las situaciones que se deben enfrentar.

En el servicio público la cultura organizacional es un fenómeno social evidente y que varía de servicio a servicio. Hay servicios donde la ética pública es respetada por todos los funcionarios, en otros, las infracciones a la ética están incorporadas a la cultura organizacional a través de justificaciones del tipo siguiente: "aquí todos lo hacen", "para qué esforzarse si nadie lo reconoce", "nuestros sueldos son miserables", "es sólo un acto de justicia", "así atendemos mejor", "en el sector privado ganan tres veces más que nosotros". La expresión más aguda de la cultura organizacional, se refiere a estos aspectos, pero se manifiesta en multitud de detalles, como por ejemplo la relación con los usuarios: mal trato, descuido, obstáculos para que puedan ser ejercidos derechos legítimos, postergación de los derechos del usuario en pro de los derechos del funcionario, etc.

La falta de desarrollo de la sociedad civil.
Uno de los aspectos más serios, que permite la vigencia de la relación soberano-súbdito, entre funcionario-usuario, radica en la desorganización de la sociedad civil y su cultura individualista.

En efecto, en Chile no hay grupos organizados de usuarios, ni ligas de amas de casa, ni uniones de consumidores, etc. Sólo existen los primeros núcleos que son extremadamente débiles.

Esta situación genera que el mismo Estado deba crear entidades encargadas de defender a los usuarios (SERNAC), que, en general se especializa en la defensa de los consumidores frente a abusos de la empresa privada y no en los abusos de los servicios públicos. Sólo servicios de prensa tales como "línea directa" del diario EL MERCURIO acogen reclamos de usuarios frente a tropelías de los servicios públicos.

Los 17 años de dictadura militar produjeron un efecto muy fuerte en la sociedad civil, ya que cualquier germen de organización podía tener un perfil político, por lo cual el desarrollo de organizaciones populares se frustró. En la democracia, aún no se supera esta situación y la sociedad civil es un conjunto de átomos sueltos y carece de capacidad para exigir el respeto de los derechos de los usuarios a los servicios públicos.

5.26 Una aproximación a la definición del usuario del servicio público.
Prosiguiendo en el análisis del concepto de usuario, después de haberlo separado del concepto de cliente se puede proponer una aproximación de los grupos o integrantes del concepto de usuario.

Desde esta perspectiva se pueden distinguir como usuarios del servicio público a tres conglomerados sociales:

- la comunidad total del país, región o localidad, a la cual el servicio público le debe la obligación de velar por sus derechos.
- los usuarios directos o conglomerado humano sujeto a la labor de prestación de servicios o de fiscalización del Servicio específico.
- otros usuarios, tales como personas que indirecta o potencialmente pueden ser objeto de prestaciones o controles en oportunidades futuras, aunque no tengan ninguna relación actual con el Servicio específico.

El objetivo último del servicio público es lograr la plena satisfacción del usuario en sus derechos.

En los escritos sobre esta materia y en el análisis de ella, hay una compleja confusión. Se usan indistintamente los términos usuario, ciudadano, cliente o administrado. Algunos combinan estos términos y construyen el concepto de ciudadano-usuario. Arriagada y Flisflisch usan el concepto de ciudadano y la SUBDERE el concepto de ciudadano-usuario. En España se intenta establecer la noción de ciudadano, entendiendo que todos los usuarios son ciudadanos y con el fin de elevar su imagen socialmente.

Sin embargo, el concepto de ciudadano, tiene una connotación política bien precisa en el derecho constitucional y no conviene usar un concepto ya definido con otro contenido. El ciudadano es el elector que reúne ciertos requisitos de nacionalidad, edad, antecedentes y cumplimiento de procedimientos administrativos, en cambio el usuario no requiere de esos requisitos, ya que puede ser un niño o una empresa, por ejemplo. El cliente -vocablo de origen latino- está más vinculado al mundo económico y es el demandante de bienes y servicios, comprador o comprador potencial como se señaló antes. Además nos aproxima a otros conceptos como "clientelismo", que tiene una connotación muy distinta en Administración, a lo analizado aquí.

5.27 Algunas experiencias personales.
Como asesor en algunos servicios públicos, he intentado convencer a los funcionarios y jefes de servicios de la necesidad de que la Administración Pública debe estar centrada en el usuario y que el éxito de ésta se mide con la satisfacción del usuario.

Ocurre que casi nadie niega o discute esta orientación y muchas veces he percibido que algunos jefes y funcionarios hacen referencias positivas a esta orientación, especialmente en el contenido de los discursos de los jefes de servicios. Sin embargo, el hecho cierto es que poco o nada he logrado en este ámbito específico. He aquí algunas experiencias personales que fundamentan mi desaliento:

El caso del espacio vital.
Hace algún tiempo, en un servicio que tenía un local de 52 metros cuadrados para atender al público, se decidió arrendar un local muy grande para resolver los problemas de espacio. El jefe administrativo me consultó respecto de cuánto espacio debería dejarse para atención del público. De inmediato aproveché la oportunidad de presentar un proyecto de reordenamiento de la atención al público y propuse que se asignarán 112 metros cuadrados y se dispusiera de escritorios para los usuarios (deben llenar formularios). En las horas peak había un público cercano a las 120 personas y había 5 mesones y cajas de atención al público en diversas materias. El proyecto fue aceptado.

Seis meses después (el trabajo de reordenamiento fue muy lento), encontré que el espacio asignado para los usuarios era de 52 metros cuadrados (lo mismo que antes). Ante mis reclamos presentados en la visita ocular antes de la inauguración, la persona encargada señaló que, como estaba sin público, se producía una ilusión óptica y se veía pequeño (sic), pero al día siguiente, cuando estuviera el público presente se vería más amplio, de manera que mis quejas fueron desechadas. En este espacio, además de atender a los usuarios, se habilitó una caja para pagar sueldos y para pagar a los acreedores, de manera que la afluencia de público es mayor que antes.

El fenómeno que había ocurrido era que los funcionarios de otras unidades, habían exigido amplias oficinas para ellos, de manera que ante cada exigencia la única solución era disminuir el espacio destinado a los usuarios.

Traté de establecer quién había dado las órdenes específicas de reducir el espacio, pero nunca pude averiguarlo. Los Jefes Administrativos (había habido 3 en el período) me aseguraron que ellos no habían sido. El que había recibido y aprobado mi proyecto me aseguró que él había dado las órdenes acordes con mi propuesta. Nunca encontré al responsable de la decisión.

Finalmente, el Director del Servicio, lamentó esta situación, pero señaló que ya no tenía solución porque se habían construido paneles separadores y era costoso removerlos. Una funcionaria señaló que no habría problemas, pues en las horas peak, la gente podía esperar en la calle, donde, felizmente, había bancos.

El caso de la dignidad profesional.
En otro servicio, los trámites que se realizaban eran eminentemente técnicos, variados y complejos. En la atención de público había que responder consultas de ingeniería, seguridad, medicina, medicina veterinaria, saneamiento, legislación, agricultura, etc. Los funcionarios encargados de estas tareas -todos administrativos- realizaban su labor con gran empeño, pero era evidente que se requería a personas con calificación técnica.

La dirección trató de que algunos de los técnicos asumieran estas funciones (son unos 200), pero ninguno aceptó asumir tal tipo de funciones. Se decidió establecer turnos, los que fueron cumplidos a regañadientes y en corto tiempo el sistema fue erosionado, fracasando totalmente. Entonces se decidió contratar a dos nuevos profesionales para que cumplieran esta función. Se convocó a concurso y se seleccionaron las dos personas para información al público. Los dos nuevos profesionales fueron adiestrados debidamente y al cabo de algunas semanas estaban atendiendo al público, Casi de inmediato se observó que estos profesionales no estaban satisfechos con el trabajo que les correspondía hacer. A los dos meses pidieron una entrevista con la directora (ahora había una nueva directora), le expresaron que ellos no se realizaban profesionalmente cumpliendo funciones de atención de público y solicitaron salir a terreno (el trabajo en terreno es muy apetecido en ese servicio). A pesar de que los profesionales habían sido contratados para cargos específicos y habían aceptado esta labor, la directora reconoció que los profesionales no se realizaban en estas labores de nivel poco adecuado para profesionales universitarios, de manera que los envió a terreno... para que allí se realizaran.

Así terminó el intento de brindar atención técnica a los usuarios y los administrativos deben seguir resolviendo los complejos problemas que traen los usuarios.

El caso de la informática en contra de los usuarios.
De todos los funcionarios públicos, los que más lejos están de una concepción de una Administración Pública centrada en el usuario, me parece que son los que trabajan en el área de la informática. Incluso para ellos el concepto de usuario tiene otro contenido y se refiere a quienes emplean los equipos computacionales, teniendo un bajo nivel de dominio técnico (hablan de "conocimiento a nivel de usuario", entendiendo que se refiere a aquellas personas no técnicas, que sólo dominan algunos programas elementales como procesadores de textos y planillas de cálculo).

Conseguir que los "sistemas" que desarrollan consideren los intereses y características de los usuarios (de la Administración Pública) es una lucha que hay que mantener con tenacidad.

En un caso, propuse un sistema que en la etapa final producía dos documentos iguales, que eran la Autorización legal para realizar determinadas actividades. La necesidad de emitir los documentos en duplicado se debía a la obligación legal y administrativa de mantener una de las autorizaciones en el local respectivo y la otra debía presentarse periódicamente ante otros servicios para determinados trámites. El sistema manual vigente producía esos dos documentos normalmente. Sin embargo, pasados algunos meses, el ingeniero a cargo, había desarrollado un sistema que arrojaba una sola autorización. Ante mi reclamo argumentaron que si se producían dos documentos se requería rediseñar todo el sistema (lo que evidentemente era falso), después argumentaron que significaría el doble consumo de papel de seguridad en el que se emitía la autorización. Finalmente sostuvieron que el usuario perfectamente podía ir a una notaria y sacar una copia legalizada del documento para que posteriormente fuera refrendada por el Servicio. En conclusión el sistema computacional- de un altísimo costo- produciría resultados que evidentemente dejarían mucho menos satisfechos a los usuarios que el sistema manual vigente.

Después de largas discusiones, en las que esgrimían razones y restricciones técnicas, el jefe superior respaldó mi posición y se decidió producir los documentos en 2 ejemplares. Entonces, el ingeniero y el jefe del equipo, acatando la orden recibida resolvieron incorporar lo propuesto en la "etapa de mantenimiento" (etapa imaginaria en la que se hacen ajustes a los programas), lo que rara vez se realiza porque una vez hechos los programas la responsabilidad se diluye.

De tal manera que los usuarios tendrán (todavía no funciona el sistema) un servicio peor al que tenían antes.

El caso del secreto de los usuarios.
Otro caso -entre los innumerables que me ha tocado conocer- fue el siguiente:

Un Servicio determinado recibe denuncias de hechos que pueden afectar la salud de la población. De acuerdo con las políticas del Servicio, la identidad del denunciante se mantiene en secreto y el Servicio garantiza este secreto.

En estas circunstancias se me encomendó que preparara el análisis inicial de un sistema computacional para mejorar el proceso de denuncias, que era muy lento (más del 60% de los casos demoraba más de 120 días y algunos sobrepasaban los 3 años).

El estudio que realicé del proceso de denuncias demostró fehacientemente que los inspectores respectivos no garantizaban este secreto y que los denunciados no tenían ninguna dificultad en identificar al denunciante (los inspectores iban donde el denunciado e inmediatamente iban donde el denunciante, que habitualmente era un vecino).

La propuesta era un sistema en virtud del cual, los datos de identificación quedaban registrados en la oficina de recepción de denuncias exclusivamente y la denuncia numerada se enviaba a las unidades correspondientes, sin ningún dato del denunciante, (el análisis proponía, además, otros muchos cambios). Finalmente, cuando se había realizado la inspección y se respondía al denunciante, la misma oficina de recepción identificaba la denuncia por el número y colocaba el nombre del denunciante en la carta de respuesta. De esta manera se reducía sustancialmente el conocimiento del nombre del denunciante, (sólo 2 personas podían conocerlo, mientras que con el proceso actual más de 300 funcionarios pueden saber los nombres de los denunciantes).

El sistema propuesto fue aprobado en todas las unidades en todos los aspectos, menos en el método de garantizar el secreto de la identidad del denunciante. Todos los jefes se opusieron fundando su rechazo en razones técnicas, legales o de eficiencia.

Después de hacer las averiguaciones detalladas, en los niveles competentes, descubrí que no había ninguna razón técnica ni legal ni de eficiencia que impidiera estos procedimientos. Más aún, el Jefe del departamento jurídico me señalo que la constitución y la ley garantizan este secreto, el que está refrendado específicamente en la ley orgánica del servicio y en reglamentos y resoluciones internas. La única excepción se refiere al requerimiento que puede hacer un juez en determinadas condiciones (lo que no había ocurrido nunca).

A pesar de que el formulario de denuncia del Servicio indica clara y taxativamente que se garantiza el secreto de la identidad del denunciante, en la práctica este derecho no se garantizaba en absoluto y los usuarios eran engañados. Esto se refrendaba por la ocurrencia de varios casos de agresiones a los denunciantes por parte de los denunciados (en algunos casos los denunciantes son trabajadores del denunciado y su identificación significaba, a lo menos, la pérdida de la ocupación).

¿Cuál es la razón de este comportamiento por parte de la burocracia del Servicio?

Tengo varias respuestas, pero lo efectivo es que los derechos del usuario (el denunciante, en este caso) no se respetaban y no existían intenciones de respetarlos.

El sistema propuesto sigue pendiente.

El caso del escondrijo de la información para los usuarios.
En una oportunidad fui contratado para crear un Centro de Documentación en un Servicio público. Al cabo de tres meses el Centro operaba con el Micro Isis (programa computacional para bibliotecas) y tenía un bibliotecario y una Secretaria. Un año después, cuando volví, el Centro tenía ya un fondo de 2000 ítemes bibliográficos catalogados y clasificados. Todos ellos tenían además abstracts o resúmenes.

El Centro había sido concebido como parte de un proyecto de Información Total, dirigido a los usuarios, pero ocurrió que el Centro estaba ubicado en un tercer piso, lo que dificultaba el acceso de éstos, que iban a la oficina de atención de público ubicado en el primer piso de otro edificio. Además, en determinada fecha se estableció que la atención de usuarios en las oficinas del tercer piso se realizaría de 15 a 17 horas, por lo cual las puertas se cerraban el resto del día. El Centro de Documentación que estaba en ese piso, quedaba aislado de los usuarios a pesar de que su horario de atención era de 9.00 a 17 horas. Personalmente intenté conseguir que la puerta del piso se abriera durante las horas de atención del Centro, pero la secretaria recepcionista se negó alegando que ella no era portera. Ningún jefe se preocupó de ordenarle una actitud distinta. De esta manera el Centro de Documentación empezó a atender un número muy reducido de usuarios (los que por casualidad aparecían de 15 a 17 horas).

En esa oportunidad quedó libre un local a la calle y se solicitó el traslado de ese Centro a ese local, pero después de permanecer vacío el mencionado local por seis meses, se decidió que otra unidad administrativa (sin contacto con usuarios) lo ocuparía. El Centro de Documentación, dado el escaso número de usuarios sería trasladado a un subterráneo destinado a las bodegas y ubicado en un lugar inaccesible. De esta manera, el proyecto de Información Total, que incluía la posibilidad de que los usuarios adquirieran fotocopias de las normas legales que rigen las actividades fiscalizadas por el Servicio, así como de normas técnicas, quedaron inaccesibles a éstos. Además el publico en general ya no podrá consultarlo, aunque es un Centro muy especializado.

El caso de los documentos ilegibles para los usuarios.
Otro caso anecdótico, que dice relación con la informática nuevamente, es el del establecimiento de un sistema de caja muy sencillo para un servicio público. El programador del equipo había preparado la emisión de aranceles con una absoluta falta de detalle que permitieran al usuario su comprensión, a pesar de mi insistencia para que las facturas fueran detalladas y comprensibles.

Una boleta de arancel decía, por ejemplo:

Autorización para el funcionamiento de negocio X $ 30.000 Autorización para el funcionamiento de negocio Y $ 15.000 TOTAL.???????........................................... $ 78.901.-

La boleta no estaba mal, simplemente había un cobro adicional de $ 33.981 que correspondía a un porcentaje del capital declarado, lo que no aparecía detallado.

Lograr que en la boleta apareciera impresa la suma adicional y la glosa correspondiente, fue una exigencia que debí hacer durante largo tiempo, pues el programador y todo el equipo sostenían que el usuario no necesitaba esta información y si preguntaba, el cajero podía explicarle ¡Al fin y al cabo se trataba sólo de usuarios públicos!

Este es una de los pocos casos en que logré que se produjera un servicio mejor al usuario porque finalmente el programa fue modificado, pero muestra hasta que punto el funcionario de informática desprecia al usuario. Esto habría sido inconcebible si el programa hubiese sido hecho para una empresa privada.

5.28 Una nota de optimismo.
La Administración Pública Chilena es una de las mejores del mundo.

Esto parece increíble y la reacción inmediata es traducirlo a lo negativo, entre las malas, nuestra Administración es la menos mala.

Pero en América Latina, sólo dos administraciones Públicas merecen destacarse: Costa Rica y Chile. En México, Argentina, Bolivia, Perú, Colombia, etc. quien dice Administración pública dice corrupción e ineficiencia. En los otros países de América Latina quien dice Administración Pública dice ineficiencia y corrupción.

En un Ranking reciente realizado entre 40 países (desarrollados y subdesarrollados), incluyendo países de Europa Occidental y del Sudeste Asiático, además de los subdesarrollados, la Administración Pública de Chile ocupa el lugar número 11, superando ampliamente a muchos países desarrollados y sobrepasando a otras organizaciones sociales en el ámbito nacional: la empresa privada chilena según el ranking está en un lugar muy posterior.

Hay un inmenso esfuerzo para modernizar la Administración Pública Chilena, pero ello sólo será posible si participa activamente el funcionario público, de otra manera sólo habrá reformas cosméticas. El aporte de los funcionarios es lo fundamental y la resolución de la contradicción usuario-funcionario debe enfrentarse y resolverse.

Los casos sobresalientes.
Hay servicios públicos que efectivamente han colocado al usuario en el centro de su quehacer. Son pocos, pero los compromisos adquiridos por 43 servicios hacia el año 2000, colocan el tema del usuario en primer lugar.

Los conceptos unánimes del Presidente Frei, ministros y dirigentes gubernamentales reseñados en la primera parte, muestran que hay una voluntad política de cambiar la situación, para lograr que el usuario sea el centro de preocupación de la Administración Pública. Por otra parte, la labor de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo en relación a apoyar las oficinas de Atención al Público es otro esfuerzo destacable, lo que también fue labor del Comité Interministerial de la Gestión Pública. Este Comité ha establecido reuniones periódicas con los servicios que se están modernizando y se expusieron tres experiencias de atención prioritaria al usuario: Impuestos Internos, SERNAC y FONASA. Según la ANEF, en el año 2004 el servicio que tiene la más alta relación entre productividad y costos es el Servicio de Registro Civil.

Según la exposición de Javier Etcheverry, ex Director del Servicio de Impuestos Internos, la reingeniería aplicada en la Operación Renta y en el Programa Ciclo de Vida ha arrojado resultados espectaculares, que han significado reducción del número de trámites, reducción de las esperas y un notable mejoramiento en el trato a los usuarios. Especial importancia adquiere la opinión de los usuarios, una encuesta independiente realizada por CEP ADIMARK en varias ciudades, respecto de las personas que debieron acudir a los locales del SII por haber errores en sus declaraciones de renta, demuestra que un alto porcentaje, más del 80% considera que SII es eficiente y brinda un excelente trato, un porcentaje ínfimo tiene una actitud negativa. Estas cifras superan con mucho a otras encuestas realizadas por Bancos privados, aunque los servicios de este tipo (Impuestos Internos), por su naturaleza de exigir el pago de impuestos no es una institución simpática en ningún país.(Etcheberry, 1995). En el 2004, otras encuestas mostraban que los usuarios califican mucho mejor a FONASA (el sistema de salud público) que las ISAPRES (sistema de salud privado).

El SERNAC es otro servicio que muestra resultados sorprendentes, alcanzando un 75% de soluciones en 28.189 quejas presentadas en 1994. El año anterior, 1993 el porcentaje fue de 60%. La atención al público alcanzó a las 57.683 personas en 1993 y en 1994 se alcanzó la cifra de 72.050 personas. El desarrollo de un sistema informativo y la creación de oficinas locales permite cubrir las regiones donde vive casi la mitad de la población. Dos mil profesores de aula han sido capacitados. Este Servicio, que posee facultades muy limitadas y recursos exiguos, ha adquirido una presencia nacional de envergadura y recibe permanentemente cartas de agradecimientos de los usuarios.

El servicio telefónico FONASAYUDA ha aumentado el promedio mensual de llamadas de 69 a 487 entre febrero y junio de 1995. Además FONASA ha establecido sistemas de pagos con cheques (con empresa garantizadora) lo que ha permitido que el 13% de los programas se pague con cheques y no hay ningún protesto. Se han publicado 600.000 folletos y se ha iniciado una gran campaña informativa por televisión con excelentes resultados.

El Servicio de Salud del Ambiente de la Región Metropolitana, SESMA, ha incorporado en sus planes estratégicos la concepción del usuario como centro del quehacer de la Administración y se ha dispuesto una serie de metas que incluyen la disminución de los tiempos de espera, fluidos sistemas de reclamos, establecimiento de la carta del usuario y la creación de la institución del Defensor del Público. Se han realizado cursos para funcionarios que trabajan en relación con el público y finalmente se ha creado una moderna oficina de atención al público.

Estos ejemplos se están multiplicando y según la evaluación de la SUBDERE de las oficinas de atención al Público, también hay avances notables.

Estos casos demuestran que es perfectamente posible pasar de las declaraciones de los dirigentes políticos a las acciones específicas de mejoramiento de la atención del usuario.

La nueva situación que vive América Latina, muestra que en las evaluaciones que realiza la población de sus gobiernos -a través de las elecciones- tiene muy poco peso la identificación ideológica. Lo que interesa ahora a los ciudadanos son las realizaciones concretas, es por ello que un gobierno que desee perdurar, debe prestar especial atención al mejoramiento en la atención a los usuarios y en la calidad de los servicios que se presta, pues son los usuarios los que decidirán que tipo de gobierno deberá existir.

Cómo se explican las colas.
Las colas es un mal de nuestra burocracia (y de casi todas las burocracias del mundo).

Lo ideal es que no haya colas. Hay que reforzar el personal de atención cuando las colas aumentan.

Hay servicios que han mejorado notablemente en este aspecto: INP e Impuestos Internos ya las han eliminado ¿Por qué no se puede mejorar en todos los servicios?

En primer lugar hay que responsabilizarse de lo que ocurre.

Lo más sencillo es culpar al usuario.

Un ejemplo típico de culpar al usuario, es la explicación que da un funcionario del Banco del Estado por el exceso de colas.

"Se ponen más cajas, pero el público se coloca en la fila para hacer consultas de saldo que se podían efectuar en las máquinas especiales. Más rapidez no se le puede pedir a los cajeros" (La pregunta que surge es: ¿El público se coloca en las filas porque hay más cajas? ¿Por qué no educar a los usuarios respecto del uso de las máquinas mencionadas? ¿Es culpa de los usuarios no saber usar las máquinas? La argumentación de fondo del funcionario es que los usuarios son los culpables de las colas... conclusión: si el banco tuviera menos clientes ¿no habría colas?).

Otro declara: "La gente no utiliza la tecnología" (BCI). Otra respuesta paradojal es: "No existe demora, las filas existen por el exceso de público" (Banco del Estado). Otra explicación: "No todas las operaciones se pueden hacer automatizadas" (Banco del Desarrollo). Otra respuesta: "Es que esta sucursal tiene muchos clientes..." (Banco Sudamericano).

Una respuesta distinta al mismo problema es la siguiente: Cuando "se empiezan a formar filas... implementamos un plan de contingencia, que consiste en abrir más cajas..." (PANORAMA BITS, 1995:31).

Pero la mejor respuesta es la de CHILECTRA (Estación Universidad de Chile); la demora por usuario es de sólo 30 segundos en casos normales (PANORAMA BITS, 1995:34).

La posibilidad de cambiar y mejorar el Servicio depende esencialmente de los funcionarios y usuarios que aporten sugerencias y que los jefes las acepten y apliquen. Para ello hay que desjerarquizar y aplanar estructuras.

5.3 JERARQUÍA Y DESJERARQUIZACIÓN.

El nicho del poder.
La modernización de la gestión pública es una de las prioridades del gobiernos actuales y todo el proceso se ha inspirado en una imitación total de la modernización británica. Es paradojal que esto ocurra porque la modernización neo liberal de la Sra. Thatcher tiene un marco político diametralmente opuesto a la posición del gobierno de la Concertación.

Conforme a esta orientación, en Chile se ha negado casi totalmente la participación de los funcionarios y de los usuarios en el proceso de modernización. Se ha considerado que lo esencial es el rol de los gerentes públicos.

Estos gerentes premunidos del poder político y de una concepción modernizadora efectuarán los cambios desde una perspectiva tecnocrática.

Sin embargo, en su gran mayoría estos gerentes públicos no tienen ninguna preparación técnica ni conocen los elementos rudimentarios de la Administración Pública, nunca han estudiado "gerencia pública" y por lo tanto no pueden ser vistos desde un perspectiva tecnocrática. Estos gerentes públicos son políticos, que en atención a su compromiso y adhesión a la política de la Concertación han sido premiados con cargos de dirección en los servicios públicos.

Es evidente que dentro del juego democrático esto es perfectamente lícito, un gobierno debe contar con hombres leales en los niveles importantes, que aseguren la aplicación de las políticas gubernamentales. Pero nuestra preocupación radica en que se conjugan dos factores que anulan esta buena intención. El primer factor es que se viste con ropajes de director a quien nunca ha dirigido nada ni tiene experiencia administrativa y menos formación teórica en la ciencia administrativa, la segunda es que se le entrega una cuota de poder discrecional amplísimo, que es potenciado al entrar en una estructura burocrática que después de 17 años de dictadura ha concentrado el poder en los altos cargos directivos, creando "nichos de poder".

Estos nichos de poder, se han fortalecido con la práctica burocrática y con la tradición dictatorial que penetró toda nuestra Administración. El gerente público (o político), cae entonces, en este cómodo nicho, dotado de poder, atribuciones y potestades para hacer muchas cosas. La tendencia natural es a disfrutar de estas granjerías y el poder se usa para concentrar más poder. En vez de estar en una perspectiva de usar el poder para el cambio se usa el poder para fortalecer el poder.

En otras estructuras burocráticas esta incorporación de gerentes externos, impuestos por el poder político sería inconcebible. Sunquist ha dicho que es impensable que en un ejército, llegue la autoridad y coloque en el uniforme de coronel o general a personas sin la preparación militar correspondiente. No basta que se les entregue el uniforme, los galones deben haber sido conquistados en la carrera militar (Sunquist, 1993).

La dictadura militar no tuvo ninguna traba en poner a militares y políticos en la carrera civil, aunque no tuvieran ningún galón en esta carrera. La democracia no puede seguir estos modelos autoritarios.

Actualmente, en la carrera civil se colocan estos uniformes de directores en personas que sólo tienen el mérito de la lealtad política, excepcionalmente algunos tienen preparación para el cargo. Un caso paradigmático fue el de jefe de la Oficina de Emergencia, cuyo único mérito conocido fue el de haber sido guardia papal durante la visita del Papa a Chile.

Hay que distinguir los méritos políticos y la capacidad administrativa, lo ideal en un ejecutivo público es que se combinen ambos méritos, pero un desequilibrio en favor de lo político suele ser fatal.

Aquel gerente público que sólo tiene el compromiso político, pero que tiene un manejo rudimentario de las técnicas administrativas, normalmente verá su cargo y toda la administración pública desde una perspectiva política, lo que se traduce simplemente en poder, poder para sí.

La primera medida que adoptan estos ejecutivos es cambiar toda la plana mayor del servicio, colocando a otros políticos en los cargos de jerarquía del siguiente nivel. La normalidad vuelve a repetirse y estos segundos jefes, sin preparación administrativa, tienden a repetir el ejemplo de su superior y se las arreglan para cambiar a los jefes que están bajo sus órdenes para "tener gente de confianza".

Lamentablemente el resultado es la pérdida de confianza de los funcionarios, que ven en ellos inexpertos e incompetentes jefes que vienen a disfrutar del poder y normalmente se ganan un silencioso rechazo.

Este proceso es el de la invasión de lo administrativo por lo político. La concepción predominante es política, de lucha y manejo del poder administrativo.

El autoritarismo de la dictadura militar es reemplazado por el politicismo de la democracia. los dos remedios parecen ser igualmente malos.

La administración no puede ser vista como política. La tarea de los gerentes o ejecutivos públicos no es la de venir a jugar con el poder, repartirlo, redistribuirlo, concentrarlo y acrecentarlo. Su tarea es técnica y de cooperación. Esto significa dos desafíos: el primero es capacitarse, no sentir que el poder es capacidad. Por ello tiene gran importancia la capacitación de ejecutivos, tarea muy frustrante por que los ejecutivos dicen no tener tiempo para esas cosas. Y la segunda, es lograr la cooperación de los funcionarios, para ello la herramienta fundamental es la participación, dejar de creer que el nombramiento sólo los dotó de poder y que eso basta. La capacidad tienen que desarrollarla estudiando y con el apoyo de los que saben y de los que tienen experiencia, para ello es necesario democratizar el poder y abrirlo a los funcionarios para que puedan aportar soluciones racionales a los problemas que se enfrentan.

El nicho de poder se puede disfrutar conservando todo igual o se puede salir de él y vivir en el cambio, negando su fría quietud y destruyéndolo para humanizar la administración.

Las únicas experiencias modernizadoras exitosas demuestran que la llave del cambio es la participación de los funcionarios, de los usuarios y de la comunidad que entiende que la modernización de la gestión pública es un proyecto del país y no de un jefe poderoso.

5.31 Desjerarquizar y aplanar.
Entre las nuevas orientaciones de la Administración, ha adquirido gran relevancia la técnica de desjerarquizar y aplanar las estructuras. Por una parte, desjerarquizar tiene estrecha relación con participación, pero por otra parte es integrante y médula del proceso de aplanamiento, ya que una estructura plana (o aplanada) es resultado de la eliminación de varios niveles jerárquicos. Una y otra son interdependientes.

El downsizing, que en términos más estrictos debería traducirse como "achicamiento", lo que no necesariamente implica aplanar o aplastar la estructura, ya que una pirámide burocrática, podría seguir siendo igual, en dos dimensiones distintas, por ejemplo, un servicio con 10 niveles jerárquicos, con 500 empleados y la misma estructura con el mismo número de niveles, pero con una reducción de 100 empleados, quedando sólo con 400. Obviamente se trata de una dimensión menor pero no ha habido desjerarquización.

Sin embargo, es difícil concebir una reducción de personal que no implique menos niveles jerárquicos actualmente, aunque en teoría pueden presentarse casos como el del ejemplo.

El concepto de aplanamiento, también ha sido descrito con el término de "desestratificación", entendido como el proceso por el cual se reduce el número de estratos ejecutivos de una empresa, en la cual se han disminuido el número de niveles jerárquicos (Keuning y Opheij, 1994). Sin embargo, el traductor de este libro, aceptando el concepto de "desestratificación", le da el título a la obra de "Desburocratizar la empresa", asimilando ambos conceptos, desburocratizar y desestratificar, lo que no parece acertado y en estos apuntes se utilizan como conceptos distintos. Desburocratizar es eliminar en la organización los rasgos que la caracterizan como burocrática: formalismo, centralización en el cumplimiento de normas, jerarquía, división del trabajo, control y centralización. Desjerarquizar y aplanar son procedimientos para eliminar una de las características, pero no el modelo integral. Sin embargo, para ser fieles a los planteamientos de los autores, en este párrafo se seguirá usando el término "desestratificar" mientras se analiza su pensamiento.

Los autores sostienen que la desestratificación obedece a tendencias generales del entorno (competencia, alianzas, acortamiento de los ciclos de vida de los productos, movilidad de los empleados, posibilidades tecnológicas y de información y turbulencia en la demanda) y presenta las siguientes ventajas: eficacia, eficiencia, satisfacción de los participantes internos, satisfacción de los grupos de interés y flexibilidad y capacidad de respuesta a los cambios externos.

Estas conclusiones están basadas en los estudios de desestratificaciones realizadas en las empresas ABB, AEGON, Akzo nv, Avero Verzekering, Douglas Aircraft Company, Elsevier, General Electric, Hoogovens y NBM-Amstelland nv. (Keuning y Opheij, 1994).

El número de estratos en un organigrama es un problema que se rige por la ley de los rendimientos decrecientes. Existe un número reducido de estratos ejecutivos que evidentemente son insuficientes, así como, en el otro extremo, si se aumentan excesivamente ese número de niveles, también hay una situación negativa de reducción de la eficacia. La cuestión es determinar el número óptimo de niveles, sólo puede ser respondido a través del análisis de situaciones concretas aunque la experiencia puede orientar en el establecimiento de ciertas normas, las que se verán más adelante.

Gráfico N° 12
Número óptimo de estratos ejecutivos

Fuente: Keuning y Opheij (1994:24)

La desestructuración consiste esencialmente en reducir el número de niveles jerárquicos (paradojalmente puede ser lo opuesto en organizaciones normalmente nuevas y en crecimiento). A pesar de que el discurso de los ejecutivos es a favor de la descentralización, la práctica es que siempre hay un proceso concentrador de poder y cada ejecutivo tiene como meta acrecentar su esfera de poder, por lo cual la desjerarquización es aceptada en teoría pero muy difícil de poner en práctica pues va en contra de valores muy importantes de los ejecutivos.

La desestructuración se justifica porque: Aumenta la eficiencia (los objetivos se alcanzan con el mínimo de recursos). Crece la satisfacción de los participantes internos (las necesidades de ellos son satisfechas por factores laborales). Crece la satisfacción de los usuarios y de otros miembros del entorno. Flexibilidad para enfrentar exigencias del entorno cambiante (Keuning y Opheij, 1994:19-22).

Hammer y Champy, en su famoso libro "Reingeniería", presentan los ejemplos de Taco Bell (empresa de comida rápida) y de la IBM, como empresas que tuvieron excesivos niveles jerárquicos. El caso de Taco Bell es muy ilustrativo porque significó una reducción drástica de niveles: "Eliminamos niveles enteros de administración?", "Por ejemplo, prescindimos del nivel de gerente distrital, que normalmente supervisa la administración de cinco o seis restaurantes y se creó el nivel de gerente de mercado, que supervisaban de 20 a 40 restaurantes" (Hammer y Champy, 1994:182-183). Anteriormente, gran parte del trabajo de los distintos niveles jerárquicos era preparar y analizar informes de los niveles inferiores y preparar informes para los niveles superiores. Cuando estos se eliminaron o redujeron, todo ese flujo de papeles se agotó o restringió sustancialmente.

Keuning y Opheij, después de sintetizar todos los casos que estudian, así como otro estudio que incluye 195 unidades empresariales llegan a la conclusión de que "En términos muy generales" el número de estratos jerárquicos es el siguiente:

-hasta 500 empleados 4 estratos ejecutivos -de 500 a 1.200 empleados 5 estratos (aunque un 70% posee de 4 a 6 estratos) -de 1.200 a 4.000 empleados poseen 6 estratos -las de más de 4.500 empleados tienen 7 estratos (Keuning y Opheij, 1994:33)

Las diferencias entre las empresas poco jerarquizadas y las fuertemente jerarquizadas son las siguientes: Poco jerarquizadas: pocos estratos jerárquicos, gran alcance del control, gran número de grupos de trabajo y de proyectos específicos, mucha delegación y mucha coordinación mediante ajustes mutuos. La fuertemente jerarquizadas son lo opuesto en todos estos aspectos.

Un estudio citado por Keuning y Opheij, muestra distintos países según la amplitud jerárquica de la organización (Keuning y Opheij, 1994:227).

Cuadro N° 5
Caracterización por triángulos de la amplitud jerárquica
por países

ORIGEN A+B (%) C (%) D+E(%)
SUECIA 50 20 30
ESTADOS UNIDOS 47 39 4
GRAN BRETAÑA 46 24 25
ALEMANIA 41 50 9
PAÍSES BAJOS 41 35 21
SINGAPUR 24 30 46
FRANCIA 22 43 35
GRECIA 21 51 28
ITALIA 15 65 20
ESPAÑA 11 43 46
VENEZUELA 9 44 47
TRIÁNGULOS:

Fuente: Tropennaars, F. z.j. The organization of meaning and the Meaning of organization, The P.A. Whanton School, 1990.

Como puede verse, la organización aplanada (tipo A) tiene importancia en los países desarrollados, especialmente en Suecia, Estados Unidos y Gran Bretaña, mientras que el predominio de la organización más piramidal o plenamente burocratizada es predominante en Venezuela y España. Las organizaciones de tipo C y D tiene importancia en Alemania (denominada "máquina bien engrasada" o burocracia de flujo de trabajo). En estructuras aplanadas la distancia entre el que tiene poder y sus subordinados es reducida, mientras que en la estructura piramidal aguzada, los ejecutivos están a gran distancia de los subordinados.

La relación entre nacionalidad y cultura organizacional se puede observar en el siguiente cuadro, donde se utiliza el indicador "Distancia de poder", este indicador es la diferencia que existe del grado con que una persona puede determinar el comportamiento de otra. Así, esta distancia es máxima entre un padre y sus hijos en sociedades tradicionales, donde habitualmente los padres ejercen un gran poder sobre sus hijos. Este concepto aplicado a la organización empresarial según estudios realizados permiten construir índices descriptivos. Los resultados de un estudio de este tipo, que consistió en interrogar a diversas personas de distintos países sobre su visión subjetiva de la longitud o distancia jerárquica de la empresa en que trabajaban.

...........Cuadro N° 6
Índice de Distancia del Poder (IDP)
...en empresas, según países

PAÍS IDP
SUECIA 31
GRAN BRETAÑA 35
ALEMANIA 35
PAÍSES BAJOS 38
ESTADOS UNIDOS 40
ITALIA 50
ESPAÑA 57
GRECIA 60
FRANCIA 68
VENEZUELA 81

Fuente: Hofstede, G. Culture´s
consecuences: international
differences in work-relates
values, Beverly Hills, SAGE
Publications, 1980 .

En una sociedad tradicional, como Venezuela, la distancia del poder es mayor que en las sociedades modernas, como Suecia. En el primer caso se trata de la prevalencia del autoritarismo, mientras que en el otro hay una fuerte tradición democrática y de respeto a la igualdad, por lo cual la proximidad al poder es muy reducida.

Gráfico N° 13
Un ejemplo de desestratificación Niveles ejecutivos y número de cargos

TOTAL empleados 206.650 TOTAL empleados 129.500 Fuente: Keuning, Doede y Wilfrid Ophij, Desburocratizar la empresa, Madrid, Folio, 1994, Pág. 23. Notas: Ejemplo hipotético basado en empresas del sector de servicios financieros de los Países Bajos. No se han considerado los cambios financieros.

Un caso real, descrito por los autores citados es el de la Douglas Aircraft Company (DAC). Esta empresa creada en 1920 ha construido más de 46.500 aviones comerciales y militares. En 1988 la empresa tenía nueve estratos de dirección (siete de ejecutivos y dos de asesores que intervenían en la toma de decisiones) y una espiral de decisiones muy compleja con organizaciones funcionales de apoyo. Era una estructura de "silo" con un estilo de dirección paternalista y a veces dictatorial . La desestratificación fue introducida como terapia de choque para enfrentar los nuevos problemas: fabricar productos de gran calidad y bajo costo para una demanda exigente con una competencia creciente. Se trató de derribar silos, contratar nuevos gestores, fomentar la participación, orientarse hacia el proceso y trabajar a satisfacción del clientes (Keuning y Opheij, 1994:75-96).

Los cambios realizados en 1989 se ilustran en el siguiente gráfico:

Gráfico N° 14
Estructura de la DAC Número de niveles antes y después de la desestratificación.

Fuente: Keuning y Opheij, 1994, Pág. 84.

Todas estas observaciones sobre desjerarquización se refieren a la empresa privada. No es posible traspasar automáticamente estas indicadores de cultura organizacional y de estructura organizacional a la Administración Pública. Sin embargo son un importante antecedente.

No hay estudios de este tipo referidos al caso de la Administración Pública chilena, pero es evidente que ella es fuertemente jerarquizada, como lo establece la ley de bases de la Administración Pública y los Estatutos Administrativos. El organigrama de la Administración pública chilena es extremadamente jerarquizado y en la realidad concreta de los servicios es mucho más aún. En la cultura organizacional chilena existe la creencia que casi todos los funcionarios son "jefes", incluso algunos se definen como tales, sin tener subordinados.

La experiencia del autor en un servicio de inspecciones era tan extrema que su organigrama era de una complejidad extraordinaria. En el ámbito específico de las inspecciones existían los siguientes niveles:

Gráfico N° 15
 Niveles jerárquicos en un servicio de inspección participantes en la inspección (real, formal y propuesto)

En el proceso real cada inspección debe pasar por todos estos niveles jerárquicos. Este proceso real era más complejo de lo que se desprendía del organigrama del Servicio. La creencia general era que los inspectores tenían una muy baja productividad, pero lo efectivo era que los diversos jefes pretendían revisar cada uno de los informes de inspección y estos se acumulaban durante meses en sus escritorios. Cuando el atraso era ya excesivo, se convencían que no los iban a revisar nunca y los traspasaban al nivel superior donde se repetía este ritualismo. En cambio, en los escritorios de los inspectores sólo descubrí dos o tres informes en proceso. En la inspección bastaba con que participaran los inspectores y sus supervisores directos, ya que el Jefe de Departamento estaba autorizado para enviar estos informes a los afectados (incluso, si se establecía la polivalencia estos niveles podían reducirse a dos).

Control y complejidad.
Keuning y Opheij señalan que el área de control (horizontal) va de 4 a 25 empleados y que la profundidad de control (vertical) es de 1 a 7 empleados (Keuning y Opheij, 1994). La burocracia pone mucho énfasis en el control y es un ejemplo mencionado el de la organización de la época de la revolución industrial, un grupo de 10 obreros requiere de un supervisor, pero cuando hay tres o cuatro supervisores se requiere un supervisor de supervisores, a su vez cuando éstos llegan a cuatro se requiere un gerente y así sucesivamente se va desarrollando la maraña burocrática y la multiplicidad de niveles jerárquicos para mantener el control en todos los ámbitos.

Michael Hammer, en algunos artículos es atacado por su reingeniería que valora poco a las personas, pero que al mismo tiempo es considerado una de las 25 personas más influyentes de los Estados Unidos. A pesar de que la reingeniería se ha presentado como una técnica deshumanizada, cuya principal expresión es la reducción del personal y el consecuente despido de trabajadores, Hammer, el padre de esta técnica, realiza un severo ataque a la excesiva jerarquización (Hammer, 1998).

Según Hammer el modelo tradicional de ?mando y control?, utilizado por las organizaciones desde la época de las legiones romanas está agotado. La idea de que los altos mandos piensan y ordenan y la base ejecuta es absurda. El cambio ahora es vertiginoso. La velocidad del cambio es resultado de la acumulación de conocimientos. Los clientes han cambiado y quieren que las cosas las hagamos a su manera y no a la nuestra. En estas condiciones necesitamos un modelo de operación que dé la vuelta a la revolución industrial, necesitamos procesos de alto desempeño, no la división de los procesos sino en sus resultados. El trabajo valioso es el que llevan a cabo equipos de profesionales y la administración se convertirá en una profesión separada (Hammer, 1998).

El concepto tradicional de administración está llegando al final del camino. En el futuro tendremos un grupo de creadores de valor agregado, otro de entrenadores y el tercero de líderes que dirijan. La influencia se ejercerá por la sabiduría y no por el status o la jerarquía. Ciertas culturas nacionales se adaptarán mejor a estos requerimientos. Los Estados Unidos y los países escandinavos serán probablemente los que mejor se adapten, también podrán hacerlo algunas economías sudamericanas y del Pacífico. Las menos flexibles para cambiar serán las de Alemania, Japón y las economías clásicas de la revolución industrial.

El modelo descriptivo de la empresa del siglo XXI es el equipo de fútbol americano.

Finalmente Hammer sentencia: ?si creemos que somos buenos, estamos muertos?, hay que partir de la humildad y de reinventarnos a nosotros mismos (Hammer, 1998).

Eli Goldratt recomienda ?concentrarse en las restricciones y no en los costos? a través del mejoramiento continuo. Siempre se ha pensado que los costos son lo decisivo y que si estudiamos la cadena de producción, debemos reducir en todos los eslabones en que se pueda, la suma de estas reducciones es la reducción global de costos. Pero las cosas no funcionan así. En una empresa se redujeron los costos en los stocks de productos terminados y contablemente había rebaja en el costo global, pero se incrementaron los stocks, lo que implicaba aumento de los activos y más utilidades, la realidad era que estos stocks eran invendibles. Lo que ?determina el éxito de una empresa es la rotación? y ?el óptimo global no es la suma de los óptimos parciales? (Goldratt, 1998).

La utilización de diagramas ?árboles? nos permiten analizar, en primer lugar la situación actual (?árbol de realidad actual?) y a continuación construir el futuro (?árbol, de la realidad futura?), pasando por un ?árbol de transición?. Estos árboles se construyen en función de preguntas sobre las restricciones y con el óptimo de Pareto encontraremos las soluciones para la restricción importante (no todas). Hay que ir enfrentando sucesivamente las restricciones, pero nunca todas a la vez (Goldratt, 1998).

Como ejemplo de su teoría, Goldratt estudia el caso de la división electrónica de la FORD que demoraba 10,6 días en la producción de estos equipos, pero TOYOTA demoraba 5 días. Aplicando la teoría de las restricciones llegaron a 2,2 días en un año. TOYOTA había demorado más de 10 años en alcanzar sus óptimos (Goldratt, 1998).

Hay que concentrase en la percepción del valor de mercado, por ejemplo si un producto vale 10, perfectamente puede valer 15 si se entrega en la fecha oportuna porque el tiempo es una variable que determina gran parte del valor. Goldratt recomienda ?si la pura lógica del sentido común viola las reglas que existen, la conclusión que sacamos es que las reglas que existen no son sentido común, sino un común desatino? (Goldratt, 1998).

Peter Senge, el creador de ?la quinta disciplina? sostiene que las tres fuerzas impulsoras del cambio son la tecnología, la globalización y la rotación total de material a causa de la actividad industrial. Esta última es la más compleja y se manifiesta en crisis en todas las instituciones. La tecnología, es importante porque acelera lo que antes hacíamos lentamente, pero no cambia la naturaleza de las acciones. Lo ?realmente importante es nuestra incapacidad para entender y manejar nuestros sistemas humanos? y esto se relaciona con "la crisis que hay en la jerarquía de las organizaciones. Hay una tremenda crisis institucional y un fracaso masivo en los sistemas nerviosos centrales de las instituciones con una autoridad de tipo jerárquico? (Senge, 1998).

La ?organización de aprendizaje? enfrenta el problema de controlar los grandes sistemas humanos tecnológicos, económicos, culturales y políticos, los que por definición están operando fuera de control: nadie los controla. Los negocios al menos tienen una línea de fondo: las utilidades, pero en los otros ámbitos la complejidad y la incoherencia es mayor. Antes dividíamos la complejidad en partes menores, ahora eso es imposible (Senge, 1998).

Los cambios no se pueden ordenar ni se deciden por mayorías, son grupos pequeños que desarrollan nuevas habilidades y aspiraciones, son los cambios de mentalidad. La organización de aprendizaje persigue desarrollar estas habilidades en contra de lo tradicional (Senge, 1998).

Un ejemplo de organización no tradicional es VISA, que si se considera mundialmente, es la mayor corporación del mundo y sin embargo, sólo tiene unos pocos miles de funcionarios. Es una organización en red, con principios claros, democrática, sin jerarquía, con libre entrada y salida, organización virtual. Ahora hay muchas organizaciones de este tipo o ?caórdicas?, como las llama el fundador de VISA, Dee Hock. Organizaciones que generan orden del caos. Otro ejemplo es Natural Step, organización sueca medioambientalista (Senge, 1998).

La institución caórdica es la respuesta al fracaso de la centralización ?en todos los niveles- como la Unión Soviética, la decadencia de la IBM y Generals Motors. La nueva organización es enfrentar los retos y para ello hay que desconcentrar el poder y la riqueza. El éxito se logrará por el dominio de ?la imaginación, el espíritu y la inteligencia de una manera que ninguna organización autoritaria tradicional pudo nunca conseguir?. Es compartir conocimientos para ayudarse mutuamente para desarrollar nuevas capacidades. ?Se trata de crear procesos de aprendizaje? (Senge, 1998).

En la organización tradicional actual, ?el problema es que todos se concentran en agradar al jefe y evitar que le den un puntapié en el trasero, más que en construir verdaderas relaciones? (Senge, 1998).

5.4 REGIONALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN.

5.41 Regionalización funcional para descentralizar.
Chile es el único país del mundo cuyas regiones se identifican con un número romano: I, II, III, IV, etc. Quizás este detalle muestre que hasta la regionalización se ha concebido centralizadamente, dividiendo al país en trozos, desde una perspectiva unitaria, como las divisiones de un ejército (CIRES, 1993).

La retórica política argumenta que la regionalización chilena es un proyecto de envergadura que constituye un efectivo proceso democratizador porque aproxima el poder a la comunidad. Se agrega que hay que entender que ésta es la etapa inicial y que hay que empezar por el comienzo, dado que no tenemos una tradición regional.

Enrique Krauss, ex Ministro del Interior, destaca que la descentralización y la regionalización en Chile se hacen "dentro del carácter unitario del Estado nacional que responde a una tradición histórica institucional jurídica del quehacer gubernativo" CIRES (1993).

Es evidente que esta retórica tiene elementos de verdad formal. Efectivamente la administración regional y local aproximan el poder a los habitantes del país. Nadie podría exigir un regionalismo maduro si no hay tradición ni identidad histórica de las regiones, es evidente que hay que empezar de niveles elementales.

Sin embargo, los cuestionamientos al proceso regionalizador son radicales:

Hay que empezar en cero o en uno, pero no es necesario empezar en menos cien. El proceso de regionalización comienza en menos cien por las siguientes razones:

-El Presidente del Gobierno Regional es el Intendente. Parece que es el único caso del mundo en que el que dirige la región (una expresión de autonomía) es el representante del poder central. Es inevitable que en este dirigente prime su sentido centralista y su subordinación y lealtad al poder central, antes que su respaldo y compromiso con la región, porque es difícil servir a dos señores al mismo tiempo, especialmente cuando son antagónicos. Por esta razón se califica al Intendente como el centralizador de la regionalización.

-Los miembros del gobierno regional no son una expresión de la soberanía popular de la región, sino una expresión corporativa, ya que representan a los municipios de la región, porque son elegidos por los concejales y alcaldes. Carecen en consecuencia de legitimidad democrática.

-El personal y los recursos asignados son mínimos. Incluso la Dirección de Presupuestos intentó dotar a todos los gobiernos regionales, en conjunto, con un personal que no llegaba al centenar. Si bien la solución definitiva fue algo mayor, es risible construir una administración regional con menos de 1000 funcionarios en todo el país.

Obsérvese que en España entre 1982 y 1994 el número de empleados públicos aumentó de 995.000 a 1.822.000 porque en ese período se establecieron las administraciones de las Comunidades Autonómicas, entre esos mismos años, el gasto público regional aumentó de 0,41 billones de pesetas a 6,23; en Suecia, país de nueve millones de habitantes, tiene 450,000 funcionarios a nivel regional, Australia con unos 20 millones de habitantes tiene 1.158.000 funcionarios de nivel regional (hacia 1991).

-Las regiones están fraccionadas políticamente por el sistema electoral. Hay regiones como la Metropolitana, V, VII, VIII, IX y X que están divididas en dos circunscripciones, lo que transforma a los senadores, no en representantes de las regiones, sino en representantes de fracciones de ellas, lo que provoca su división. Además los senadores institucionales no tienen representación regional, a pesar de que el Senado se entiende como un órgano de representación de las regiones.

-Finalmente, los SEREMIS, que aparentan ser organizaciones regionales, en realidad son los encargados de coordinar y evitar la dispersión de los servicios públicos a nivel regional, manteniéndolos ferréamente atados a la estructura ministerial centralizada.

En estas circunstancias, a pesar de las declaraciones del Presidente Frei Ruiz-Tagle, de que el gasto público aumentaría vertiginosamente a nivel regional, no es menos cierto que no existe una estructura administrativa que pueda cumplir esta función, y no sería de extrañar que el Intendente la asumiera (el representante del Presidente en la región).

Sin embargo, como se ha sostenido, hay factores que contribuyen a la descentralización: la congestión y deterioro de la Región Metropolitana, el desarrollo económico de las regiones y especialmente el rol movilizador que puedan jugar los gobiernos regionales, a pesar de sus debilidades de origen.

El rol movilizador de los gobiernos regionales es la posibilidad de iniciar un movimiento regionalizador, especialmente de sus consejeros regionales, ya que el Intendente no podrá dejar de ser el centralizador de la regionalización.

Una interesante interpretación del desarrollo institucional de Chile destacando los hitos de que desembocan en la situación actual es la siguiente: un Estado centralizado, un sistema de partidos políticos altamente centralizados, lo que configura un sistema de poder controlado por un reducido grupo de unas 500 personas. La regionalización significa- entre otros efectos- incorporar a varios miles de ciudadanos a los niveles de las decisiones políticas en los Concejos Municipales, Consejos Sociales Municipales, Consejos Provinciales y Regionales. Esto constituye una diversificación política muy importante. Otro cambio es la posibilidad de enriquecer la articulación entre el Estado y la sociedad civil a nivel regional y comunal; y el otro cambio es pasar de una gestión pública a un nivel central casi único, a una gestión pública a niveles múltiples (CIRES, 1993).

Galilea toca uno de los aspectos más controvertidos en el debate nacional y ataca un principio casi sagrado que ha impuesto el pensamiento neo liberal: "La administración anterior (Dictadura militar) sostuvo en forma burda la tesis implícita de que el sector público debería empequeñecerse, siendo esto expresión de una administración pública moderna". Agrega: "Nosotros sostenemos que esta característica no garantiza ni da por resultado necesariamente una mejor gestión pública. Tenemos que entrar en el debate de qué es una mejor gestión pública. Ella implica al menos una profesionalización creciente, capacitación, informatización dentro de la gestión pública, pero, por sobre todo, enfrentar y resolver en el lugar los problemas que se presentan. Es decir, la descentralización es un aspecto muy fundamental de esta modernización de la gestión pública" (CIRES, 1993).

Gonzalo Martner Fanta, considera que los aportes de las modernas teorías administrativas y económicas sobre la flexibilidad y la localización, destacan aquella tendencia que tiende a deslocalizar la producción hacia zonas periféricas de bajos salarios, recursos naturales baratos, trabajadores no sindicalizados, etc. destacando que incluso los sostenedores de la teoría JIT (Just in time) encuentran que la lejanía no es un inconveniente para producir oportunamente, dado el desarrollo de la informatización y de las comunicaciones (CIRES 1993).

Recordando a Levitt señala que "pensar globalmente y actuar localmente" tiene validez para fundamentar la necesidad de la regionalización y de que ella puede influir en la calidad de la gestión pública.

Gran responsabilidad tienen los miembros de los gobiernos regionales.Estos consejeros son los que deben levantar y promover un proyecto nacional efectivo de regionalización. Hay que madurar proyectos movilizadores que hagan real la regionalizacíon.

La descentralización, a contrario de la creencia general, tendrá un gran beneficiado: la Región Metropolitana. Pero, para lograrlo hay que vencer la oposición de esta Región que es donde se concentra el poder político, las finanzas, la industria y los sevicios públicos.

Se han propuesto proyectos descentralizadores como el de trasladar a los ministerios y el Gobierno a la Ciudad Cívica Peñuelas, o el desplazamiento masivo de los sevicios públicos a provincias. Otra opción es el traslado de los servicios públicos a provincias, creando "capitales funcionales", es decir, ciudades donde se concentren funciones públicas de la misma naturaleza, como por ejemplo, instalar en Talca todos los servicios del agro (SAG, INDAP, INIA, etc.); en Los Angeles los servicios públicos vinculados a la madera y lo forestal (CONAF); en Iquique, el Instituto Pesquero, en Antofagasta Codelco y la Comisión del Cobre; en Copiapó, la ENAMI; En Viña del Mar o La Serena, SERNATUR, Aduana efectivamente (y no simbólicamente) en Valparaíso, etc. En los otros casos, tales como salud, educación, estadísticas, economía, hacienda, empresas del Estado, podrían ubicarse en otras ciudades con buena infraestructura o donde el aporte del sector público sea importante. Sin embargo, el dirigente mapuche Emilio Cayuqueo ha destacado que debió darse una verdadera lucha por lograr que la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena se establezca en Temuco y no en Santiago. (CIRES, 1993)

El proyecto descentralizador puede parecer exagerado, porque se mira bajo el prisma centralista. En Suecia, todos los servicios públicos están en las ciudades de las regiones y no en Estocolmo. En otros países europeos, por razones bélicas, en su oportunidad se distribuyeron los servicios en las provincias.

El avance en telecomunicaciones e informática ya no exige la concentración de los servicios públicos en en un solo punto. Ahora la comunicación es expedita, barata y en tiempo real. El primer proyecto público que acepta esta premisa es la creación de una central automatizada de consultas del Banco del Estado que funciona en Lota.

Las regiones deben imaginar lo que significarían estos proyectos descentralizadores: un impulso modernizador impactante, cientos de familias de profesionales deberían trasladarse a provincias, redistribuyendo la mano de obra calificada por todo el país. Para Santiago significaría la detención de un crecimiento acromegálico que ya no tiene solución y para los santiaguinos significaría una mejor calidad de vida (decenas de miles de vehículos dejarían la capital).

Durante décadas se ha hablado de la dictación de normas para que la industria abandone Santiago, nada efectivo se ha hecho y el sector privado no se ha movido de Santiago. El sector público, jerarquizado y centralizado como es, puede ser mucho más fácilmente movilizable. Además, el sector público tiene la mayor obligación de tener visión de futuro y proyecto nacional.

Algunas experiencias extranjeras.
El impulso modernizador exige estos cambios, Brasilia, Nueva Delhi y otras ciudades son el resultado de decisiones modernizadoras en países con mayores dificultades económicas que las que enfrenta Chile. Hay que levantar grandes proyectos que movilicen a las regiones.

La regionalización es una tendencia en casi todos los países pos modernos, desde luego, Estados Unidos, Canadá, Alemania, Australia, Rusia, México, Brasil y Argentina son federales. La regionalización ha calado hondo en países que antaño fueron muy centralistas: España, Italia, Bélgica y Francia. La política oficial de la Comunidad Europea es hacia la regionalización y el Reino Unido que durante el gobierno conservador fue totalmente opuesto a la regionalización, ahora ha propiciado el establecimiento de autonomía para el Ulster y reconocimiento de parlamentos en Gales y Escocia.

Hay valiosas experiencias de los esfuerzos profundos de regionalización realizados en España y de su continuo cambio, los nuevos problemas que se han generado en relación a la profundización de la regionalización en algunas regiones, especialmente en Cataluña, el país vasco y Galicia y la tendencia de las demás regiones a seguir esos modelos es una reafirmación de la descentralización. La política de la Comunidad Europea es claramente favorable al fortalecimiento de las regiones. Entre los problemas más difíciles de resolver está el de definir las competencia de los niveles estatales o nacional, de las regiones y de los municipios. Lo mismo se plantea al enfrentar el difícil problema del financiamiento y el de la potestad para imponer tributos en esos niveles. En Suecia, existe la tendencia de un desarrollado nivel local y nacional y están aumentando los esfuerzos para desarrollar las organizaciones regionales y para agrupar municipios para que tengan un tamaño viable. En Italia surgen los problemas de la unificación nacional versus la regionalización posterior a la Segunda Guerra Mundial y hay nuevos vientos para profundizar una organización regional más fuerte, recuperando el pasado de autonomía que gozaron amplias zonas de Italia antes de su unificación (CIRES 1993).

Los representantes del ILPES-CEPAL y de FLACSO han realizado estudios comparativos de la descentralización, que es un proceso que se manifiesta en toda la región, adquiere objetivos comunes, pero modalidades distintas. Dolores Rufián, se centra en establecer la relación entre democracia y regionalización en países federados como Argentina o Brasil, o en países unitarios como Perú, Bolivia o Chile y sostiene que ambos procesos corren paralelamente no por azar. Sostiene que el perfeccionamiento de la democracia exige una redistribución del poder del Estado que permita el control efectivo de la ciudadanía. Simultáneamente, la descentralización forma parte de otro proceso latinoamericano relevante: la modernización del aparato público (CIRES, 1993).

5.42 Administración Única.
El 10 de marzo de 1992 el Presidente de la Xunta de la Comunidad de Galicia, Manuel Fraga, propuso el concepto de Administración Única para fundamentar el traspaso de competencias del nivel central al nivel regional. En síntesis este concepto significa que el Estado tiene tres tipos de competencias o funciones (Fraga, 1993):

Competencias exclusivas, que se refieren a facultades indelegables del Estado y que son el núcleo de la política nacional, se refieren especialmente a la dirección política, las relaciones exteriores, la defensa, la coordinación económica y la regulación para hacer efectiva la igualdad política, social y económica. Por su naturaleza de totalidad deben ser ejercidas por el órgano centralizador, ya que su fraccionamiento acarrearía incoherencia.

Competencias compartidas, que se refieren a facultades que pueden ser ejercidas por el nivel central o regional indistintamente o que ambas pueden ejercer simultáneamente mediante una división de esas funciones. Por ejemplo la justicia, que puede ser un sistema nacional único o tener distintos niveles con cierta autonomía regional y local. Para algunos, si la justicia es compartida se está en presencia de un Estado Federal.

Competencias delegables son aquellas que habiendo sido ejercidas tradicionalmente por el Estado central, deben y pueden ser ejercidas por las comunidades regionales y locales. Corresponden a la seguridad interna, el desarrollo económico, la salud, la educación, las obras públicas, el control del transporte, la previsión social, etc. Estas competencias se refieren especialmente a lo que puede ser calificado de "administración " o "ejecución", es decir la prestación directa de los servicios a la comunidad. Se fundamenta su ejercicio por la autoridad regional o local por su proximidad con el ciudadano, mientras que el nivel central está alejado de éste y vinculado a entes más abstractos como la nación y no la persona concreta.

En consecuencia el Estado central debe desprenderse de todas las competencias delegables, para servir mejor a la comunidad y también de parte de las facultades compartidas. De esta manera el Estado central podrá dedicarse a lo suyo y no asumir tareas de nivel regional y local.

Gráfico N° 16
Administración Única Traspaso de competencias

Esta concepción tiene su fundamento jurídico en la teoría del órgano, desarrollada por Hans Kelsen, esta teoría sostiene inicialmente hay una situación de completa descentralización, pero que se forman órganos especializados encargados de formular y aplicar normas jurídicas, formándose posteriormente un tesoro que sirve para pagar a funcionarios encargados de administrar. Esto último es el paso al Estado administrativo. Estos órganos están sujetos a reglas que son coercitivas en caso de incumplimiento. Los funcionarios cumplen funciones claramente establecidas mientras que existen otros órganos que las dicta (como el poder legislativo) (Kelsen, 1969). Si el Estado es centralizado, las normas jurídicas tienen validez en todo el territorio, si es descentralizado hay varios órdenes para distintas porciones territoriales, las que pueden ser de distinto grado. En el caso alemán "conforme a la distribución efectiva de competencias y funciones estatales entre la Federación y los lander, el peso de la legislación recae de hecho sobre el Estado central, la Federación, mientras que los lander tienen sobre todo competencia administrativa, es decir, en orden a la aplicación de las leyes. Esta distribución de competencias es un elemento esencial en el sistema constitucional de división y equilibrio de poderes" ( Departamento de Prensa e Información del Gobierno Alemán s.f.).

Esta teoría se refleja en la actual organización política de la República Federal de Alemania. Allí existe el federalismo de ejecución, que escuetamente consiste en que el Parlamento Nacional o Bundestag dicta las normas con la aprobación del Bundesrat (senado) y a los estados o landers les corresponde su aplicación. Por lo tanto los órganos administrativos deben ser de carácter estadual (y no federal o nacional), excepto cuando la ley específica disponga otra cosa. A su vez la ejecución se divide en su aplicación en el nivel local y estadual o regional.

Las administraciones locales, en consecuencia son generalmente las más importantes en cuanto al personal que las integra y los recursos que maneja, porque son las que administran o ejecutan las leyes. Le siguen las administraciones estaduales o regionales que también cumplen este mismo fin pero a un nivel más general, por ejemplo la educación básica y media es de carácter local y la universitaria de carácter regional o la salud básica y preventiva es local, mientras que la salud especial es de nivel regional. Por excepción pueden existir instituciones de carácter nacional en el ámbito de la investigación de la salud .

La suma de las administraciones locales y regionales es muchísimo más importantes que la administración nacional en todos los países desarrollados. En Chile, uno de los países más centralizados, esto no es así, epecialmente en el aspecto del manejo de los recursos financieros como puede observarse en el cuadro siguiente:

Cuadro N° 7
Ingreso y gasto público por niveles
(en porcentajes)
1990-1998

Años Gasto público Ingreso público
Nacional Regional Comunal Nacional Regional Comunal
1990 93,5 0,1 6,4 87,3 1,3 11,4
1991 93,2 0,2 6,4 87,1 1,4 11,5
1992 91,1 0,2 6,7 86,1 1,5 12,4
1993 92,9 0,2 7,0 85,7 2,6 11,7
1994 93,0 0,2 6,8 84,3 2,8 12,9
1995 92,6 0,2 7,3 84,0 2,9 12,1
1996 92,2 0,1 7,5 82,9 3,4 12,7
1997 92,1 0,2 7,6 81,7 4,1 14,2
1998 91,6 0,2 8,1 81,0 4,8 14,2

Fuente: SUBDERE, 2000.

Como puede observarse, la concentración del ingreso y gasto público es abrumadora. Este es uno de los indicadores que muestra que Chile es uno de los países más centralizados del mundo y que su Estado es el más concentrador de todos.

En este aspecto, la descentralización, desconcentración y regionalización son procesos que no admiten demora. Es por eso que la alternativa para Chile es la Administración Única (Díaz y Robledo, 2000), que signifique que el Estado central se dedique exclusivamente a los problemas de carácter nacional y global, mientras que la administración y la prestación de servicios las realicen los servicios regionales y comunales próximos a la gente.

5.5 LA PARTICIPACIÓN.

El tema de la participación en Administración está siendo cada vez más importante. Una de las obras que se anticipó en definir y defender este tipo de administración activa fue el libro de Anthony (Anthony, 1984). Actualmente, la casi unanimidad de los autores modernos son decididos partidarios de la participación, de la revalorización del trabajador y de considerar que el intelecto es la parte medular de la Administración de los 2000.

En esta perspectiva Gerencia participativa de William Anthony, se ha transformado en un clásico que conviene releer y encontrar la intensa unidad que existe con los autores más modernos que han re-levantado la administración participativa (Anthony, 1984).

¿Qué es la gerencia participativa (GP)? La gerencia participativa es el proceso por el cual se involucra a los trabajadores en la toma de decisiones que correspondían exclusivamente a los jefes. Con ello se pretende que la experiencia y la creatividad de los trabajadores encuentre cauces para manifestarse y mejorar la gestión.

Este involucramiento no es sólo de las "manos", sino que de la mente, siempre que se cumpla con la condición de que la participación debe ser en la toma de decisiones importantes. La autoridad no se pierde: se comparte y trae consigo responsabilidad de los que ahora tienen una parte de la autoridad.

La gerencia participativa no es un descubrimiento de nuestra época, pero no siempre existió algo de ella. A partir de la revolución industrial se puso énfasis en la dirección de los empleados, como si estos no tuvieran conocimiento alguno. Sólo interesaba usar y dirigir las manos del trabajador. El famoso experimento de Hawthorne, donde se pretendió aumentar la productividad en función del mejoramiento de la luz y la ventilación de los locales de trabajo, arrojó resultados imprevisibles. Los grupos en los que no se introdujeron estas mejoras aumentaron su productividad simultáneamente. Finalmente se llegó a la conclusión de que factores tales como la moral, el equipo, la satisfacción y el reconocimiento eran otros factores de la productividad (Anthony, 1984).

La Escuela de las Relaciones Humanas, que nace de esta experiencia, pretende entonces, conquistar no sólo las manos de los trabajadores, sino que también el corazón.

Posteriormente la Escuela de Sistemas amplió el enfoque y sostuvo que debían considerarse todos los factores, no sólo los materiales y psicológicos, sino que también los sistemas de recompensas, información, tecnología, estructura y autoridad. Se deben contratar las manos y el corazón de los trabajadores, pero también la mente, lo que es la tarea de la Administración de Recursos Humanos.

Una posición extrema, válida entre iguales es lo que se llama "administración de rienda suelta", en la cual los jefes pueden ser elegidos y considerados los primeros entre los iguales. Este sistema puede ser útil en departamentos universitarios, en equipos médicos y similares.

Las variantes respecto de los niveles de participación son : Autócrata (total autoridad en el jefe) Autócrata benevolente (autoridad en el jefe con alguna consideración por los subordinados) Administración consultiva (autoridad en el jefe con alguna ayuda de los subordinados) Gerencia Participativa (Autoridad y poder compartidos, el jefe es líder) Administración de Rienda Suelta (Poder delegado al grupo. Jefe es el primero entre iguales)

Otra forma de ver este proceso es históricamente:

Cuadro N° 8
Enfoques de Administración según tipo de jefatura

PERÍODO ESCUELA ÉNFASIS JEFATURA
Revolución Pre-Industrial Gobierno e Iglesia Tradición
Revolución Industrial Administración Científica Manos Contratadas Autócrata, Autócrata benevolente
Revolución Industrial madura Relaciones Humanas Manos y Corazones Autócrata benevolente, Administración Consultiva
Revolución Post Industrial De Sistemas, Administración de Recursos Humanos Manos, corazones y mentes Gerencia participativa, Ad. de rienda suelta

Fuente:Anthony, 1984

¿Por qué recurrir a la gerencia participativa?
La GP sólo será útil si es capaz de pasar la doble prueba de eficacia y eficiencia. Es decir que se alcance la meta y que ésta sea la apropiada (eficacia) y que se haya logrado a un costo razonable (eficiencia).

La GP ayuda a una o una combinación de las siguientes metas: - mejorar la calidad de las decisiones - mejorar la productividad de los empleados - mejorar la moral laboral - capacitar a la organización para responder a los cambios del ambiente.

La GP alcanza estos logros porque parte del entendimiento de la conducta humana: las personas actúan para satisfacer sus necesidades. Toda conducta tiene una causa. En este aspecto la teoría de la jerarquía de las necesidades de Maslow establece que estos niveles son los siguientes: I. Necesidades fisiológicas; II Necesidades de seguridad; III Amor y pertenencia; IV Autoestima; y, V Autorealización o logro (Anthony, 1984).

La Administración debe proporcionar medios para que los empleados satisfagan sus necesidades, dotándolos de deseos apropiados.

Otra teoría que apoya la GP es la Teoría de la motivación-higiene de Hergberg, Mausner y Snyderman que sostiene que los factores que motivan a la persona en el trabajo son: 1 Logro; 2 Reconocimiento; 3 Ascensos; 4 El trabajo mismo; 5 Responsabilidad, 6 Posibilidad de crecimiento personal.

También la teoría del logro de McClelland contribuye a la GP, pues cumplir y servir a los demás genera sentimientos de logro.

No sólo las teorías de la motivación fundamentan la GP sino que también las de la conducta, como la de Chris Argyris que sostiene que los adultos sanos tienen personalidades que acentúan la independencia y que la organización generalmente niega. Esta incongruencia puede ser superada con la GP.

La teoría de la organización, también es un fundamento de la GP, especialmente en relación a la homogeneidad-heterogeneidad que encuentran las personas en los procesos productivos y también el grado de orden que se encuentra en el ambiente. La combinación de estos factores crea una situación en la cual la participación puede ser útil, en la mediada que se requieran decisiones rápidas y descentralizadas. No necesariamente todas las situaciones favorecen la participación.

Las más importantes investigaciones realizadas en el ámbito de la administración apoyan las soluciones propuestas por la GP, Esto puede concluirse de las investigaciones de Hawthorne; Bavelas; Lawrence y Smith; Seashore y Bowers; Lawler y Hackman; y, Bragg y Andrews (Anthony, 1984).

Además de los beneficios de la participación en el aumento de la productividad, disminuir los desperdicios y el ausentismo tiene otros beneficios muy reales: - mayor disponibilidad para los cambios - relaciones más pacíficas - mayor compromiso con la organización - más confianza en la administración - mayor facilidad en la dirección - mayor calidad en las decisiones - mejor comunicación hacia arriba - mejor trabajo de equipo

Los obstáculos en contra de la participación.
La necesidad de establecer una coordinación y evitar el caos, exige autoridad y disciplina. Los jefes consideran que su rol es coherente con la estructura organizacional y opera para impedir la participación. Estos obstáculos organizacionales son (Anthony, 1984):

-la tradición ¿Por que Remington no inventó la máquina de escribir eléctrica o las empresas de mimeógrafos no produjeron la fotocopia? Fueron otras empresas las que innovaron y no las que dominaban los mercados tradicionalmente. -la filosofía y los valores de la organización -la calidad de la política y los procedimientos -la calidad del personal -la estructura de la organización -el clima organizacional y de apoyo -la falta de recompensas por la participación

Otros obstáculos provienen de la administración y dicen relación con los hábitos gerenciales (temor, falta de seguridad, desconocimiento de la GP, aceptación de la teoría X, etc.). También los subordinados y su cultura pueden constituir obstáculos a esta innovación (falta de capacidad para participar, falta de deseo, de conocimiento de la GP o temor al fracaso). El profesor Carlos Ramírez presenta una lista exhaustiva de los factores que limitan la participación al analizar el pensamiento de uno 30 autores expertos en el tema (Ramírez, 2000:41).

Finalmente hay obstáculos situacionales: el tiempo, la naturaleza de las tareas, (si son muy especializadas), y la influencia del ambiente.

Cómo superar estos obstáculos es la tarea de la GP.

¿Cómo poner en práctica la GP?
La tarea de echar a andar un sistema de participación debe comenzar conociendo los obstáculos. Hay que conocer, en primer lugar las capacidades y habilidades del ejecutor, después conocer la organización, su clima, sus personas (Anthony, 1984).

El paso siguiente es el diagnóstico de los obstáculos: -identificar los obstáculos específicos en cada área -por qué existe el obstáculo -importancia del obstáculo -costo de remoción del obstáculo (financiero y psicológico) -determinar como eliminarlo -cuál será el papel del ejecutor al quitar el obstáculo

No hay que enfrentar todos los obstáculos a la vez, uno a la vez o pocos al mismo tiempo. Si se logra eliminarlos se puede pasar a la etapa siguiente estableciendo una o varias formas de participación comunes: -grupos de trabajo participativos (enriquecimiento) -matriz o administración de proyectos (directores de proyectos con fin determinado) -contrato colectivo (participación del sindicato en la fijación de salarios) -democracia industrial (los empleados participan a través de delegados en la dirección de la empresa, dividendos y acciones, cooperativas).

Estas formas se ha aplicado desde hace mucho tiempo.

Hay otras formas distintas a las comunes. Son las tradicionales: -fuerzas de trabajo especiales y comités -sistema de sugerencias (limitado, pero posible de perfeccionar) -desarrollo de un clima de apoyo a la participación respetando valores y los derechos de los trabajadores.) -uso de los eslabones de enlace (posiciones claves en la empresa que unen áreas relacionadas) -comunicación "puerta abierta" -tormenta de ideas -capacitación en conceptos e ideas de participación (administración, liderazgo, motivación, relaciones humanas, comunicación, y APO) (Anthony, 1984).

Formas no tradicionales para desarrollar la GP.
Las formas tradicionales para establecer sistemas de apoyo o de administración participativa son sencillos y fáciles de aplicar, han sido probados. Sin embargo, cuando se intenta hacer cambios en estructuras más rígidas es necesario recurrir a métodos más complejos y menos experimentados. Ellos han sido desarrollados por psicólogos como instrumentos clínicos, pero han sido adoptados por científicos conductistas a situaciones administrativas. Estos métodos se concentran en el individuo y son los siguientes (Anthony, 1984):

- Entrenamiento en sensibilización (grupos activos, dramas, roles, análisis, islas culturales, etc.) - Análisis transaccional (intercambios verbales y no verbales entre personas) - Meditación trascendental (proviene de la cultura hindú y pretende llegar al cuarto estado de alerta en profundo descanso que supera los del sueño, dormir y estar despierto).

Los métodos basados en el grupo son los siguientes: - Agrupación de tipo familiar (interactuación lejos del trabajo, con personas de diverso nivel jerárquico) - Adiestramiento nominal en grupo, ANG, (las personas no se comunican y proponen por escrito soluciones a un problema, después exponen las soluciones y éstas son valoradas por el grupo votando en privado por cada una de ellas, así se determinas las soluciones principales). - Técnica Delphi (se constituye un grupo que elabora preguntas que son enviadas a otro grupo de "respondientes", Éstos responden y el grupo analiza y ordena las respuestas, enviando nuevas preguntas. Con las respuestas se hace un documento final y se envía a los respondientes acogiendo las propuestas el documento). -Método AMPE (Análisis Multivariado, Participación y Estructura).

La GP en las empresas privadas y en el gobierno.
Los que no confían en la GP, si son del mundo empresarial, sostendrán que ella no es aplicable en las empresas privadas, pero que puede tener éxito en el sector público. Lo inverso ocurre entre los administradores públicos reacios a esta nueva técnica, sostendrán que es aplicable en las empresas privadas y no en los servicios públicos. Finalmente habrá otros que dirán que se puede aplicar, pero no en las circunstancias concretas de su institución (sea pública o privada), en atención a la calidad o características de los trabajadores. Consideran que se requiere un trabajador maduro y responsable que por ahora no existe (Anthony, 1984).

La respuesta que da la GP es que puede aplicarse en cualquier tipo de instituciones, siempre que se hagan cambios.

Las diversas clasificaciones de las organizaciones es el primer paso para enfrentar la naturaleza de la institución específica. El autor presenta un resumen de las clasificaciones de las organizaciones de Parsons; Katz y Kahn; Etzioni; y, Blau y Scott.

En las organizaciones empresariales en lugar de argumentar que las utilidades impiden la GP, la facilitan. Las empresas que usan las utilidades para estimular la participación son numerosas y hay planes probados (Lincoln Electric, Plan Scalon, Plan Kaiser). Las utilidades aumentan con la participación y los costos disminuyen.

En las organizaciones gubernamentales la ausencia del concepto de utilidades es un problema que impide aplicar esquemas basados en los rendimientos. Sin embargo, el desarrollo de técnicas como las de CCB (Cálculo Coste-Beneficio), la APO y la PPSP (Programa de Planeación de Sistemas de Presupuesto, que considera el presupuesto base cero) permiten calcular indicadores sustitutivos de las utilidades.

Otro factor negativo para la GP en el sector público es la fuerte centralización del poder, lo que dificulta hacer evaluaciones. La definición de estándares ha sido la solución que permite estimar los rendimientos en este sector.

Lo irónico, según el autor, es que en las unidades del gobierno (norteamericano) existe un ambiente democrático, pero, sin embargo, las fuerzas centralizadoras vigentes son la antítesis de la participación. En Chile esta situación es eaxacerbada porque la democracia queda fuera del servicio público.

La GP y los diferentes grupos ocupacionales.
El prejuicio de que la GP solo funcionará si los empleados son muy capaces o profesionales es una falacia, pues el personal calificado y no calificado existe en casi todas las instituciones simultáneamente. El considerar como limitados a determinados trabajadores no impide que ellos conozcan perfectamente sus tareas y funciones y sean los que más pueden contribuir a aumentar los rendimientos. El análisis de cada tipo de trabajador es la mejor forma de incorporarlos a la GP (Anthony, 1984).

¿Vale la pena la GP? Una perspectiva.
Establecer un sistema de GP no es ni barato ni sencillo, pero se justificará plenamente sin se puede demostrar en los resultados que ha arrojado beneficios superiores a sus costes. El costo principal es el tiempo destinado a discutir los temas con los trabajadores, si se comparan con los costos de una administración autocrática se podrá fácilmente concluir que implantando y haciendo valer la decisión del superior implica altos costos en tiempo. El coste psicológico puede ser importante, pero a la vez transitorio. El temor afectará a las personas, pero en la medida en que se demuestre que no hay fundamentos se reducirá.

Los beneficios que se deben registrar a través de la GP son esencialmente el mejoramiento en la calidad de las decisiones; el aumento de la productividad; la moral laboral más alta; las menores rotaciones, atrasos y ausencias; y, la mejor comunicación y resolución de conflictos.

En la obra de Anthony hay un exhaustivo estudio sobre la Gerencia Participativa, así como de los aportes recibidos de diversas disciplinas para ir construyendo esta técnica.

Es evidente que en los años posteriores ha habido numerosos avances en Administración Participativa y actualmente, casi todos los grandes autores norteamericanos están adscritos a este enfoque y esta técnica y han hecho aportes de gran solidez y profundidad. Sin embargo, el punto de partida macizo para entender y desarrollar la Administración o Gestión participariva será esta obra de Anthony.

Los aspectos no estudiados por Anthony se refieren a levantar la GP como un modelo alternativo a la burocracia, porque descuida el estudio del poder, sin embargo este enfoque figura en los actuales autores norteamericanos que investigan y desarrollan el tema. El segundo aspecto no desarrollado por Anthony es la participación de los usuarios o clientes, especialmente en el sector público, lo que es ahora una exigencia de las grandes organizaciones financieras públicas internacionales como el Banco mundial y el BID para financiar proyectos públicos. El tercer aspecto no considerado exhaustivamente, aunque sí insinuado, es el del desarrollo organizacional y la cultura organizacional (Anthony, 1984).

De manera que en la GP, debe valorarse su importancia integral, y reconocerla, pero al mismo tiempo debe actualizarse con los nuevos aportes de desjerarquización, intuición, polivalencia, estructuras planas, redes, valores de la organización, organización que aprende, empowerment, anti-burocracia y dignidad del trabajador y del usuario, y de la persona humana.

5.6 LA PARTICIPACIÓN EN EL PROCESO DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA.

La Administración Pública es una organización burocrática, cuya esencia es el poder político que se incorpora, la invade y toma las decisiones de dónde ir, cómo hacer las cosas, qué hacer, cuándo y para quién. En síntesis la política trae la toma de decisiones y la Administración aporta los funcionarios que van a realizar todo los que los jefes han decidido para atender a los administrados. En esta organización, tanto los usuarios como los funcionarios son pasivos, a unos les corresponde obedecer y hacer, a los otros recibir y agradecer.

Esta Administración poco tiene que ver con la democracia. En América Latina vivimos la paradoja de tener un sistema político democrático que no penetra en la administración pública, la que sigue siendo autoritaria y es una excelente heredera de las prácticas de las dictaduras militares que dominaron en la región. Para fortalecer la democracia, hay que ampliarla y la tesis que se desarrolla aquí es establecer la participación como modelo alternativo de administración. La idea sencilla es que la toma de decisiones, que actualmente es monopolio de los jefes políticos sea compartida con los funcionarios y con los usuarios, así será democrática, pero especialmente será más eficiente, ya que recogerá las necesidades reales de los usuarios y el aporte experto de servidores públicos motivados.

El énfasis está en lograr la participación de los tres grupos humanos (jefes-políticos, funcionarios y usuarios) con una finalidad de eficiencia fundamental, sin ampararse en ningún ideologismo. No se intenta presentar un modelo específico de participación sino que entregar argumentos de por qué la participación es importante y recalcar el hecho que es una parte sustancial de las nuevas tendencias administrativas.

La participación propuesta le da gran importancia al usuario, pero claramente lo separa de la "centralización en el cliente", ya que cliente (de la empresa privada) difiere radicalmente de usuario del servicio público, ya que en este último caso el usuario es quien fija indirectamente el contenido del servicio públicos (en las elecciones) y lo financia (a través de los tributos), para ser finalmente el receptor del servicio específico, de manera que conceptualmente es un error igualar cliente a usuario.

La Administración Pública como participación.
La Administración siempre ha tenido elementos contradictorios de cooperación y de poder. Por una parte se privilegia la jerarquía y la autoridad para alcanzar los objetivos. Por la otra se concibe la esperanza de lograr que los objetivos se logren mediante la acción integrada de todos los involucrados. La primera solución es la que ha inspirado el modelo burocrático que predomina en Chile en la Administración Pública.

La modernización de la gestión pública se concibe con un sujeto; el gerente público, que dotado de poder y dominio técnico logrará los cambios necesarios para hacer una Administración Pública eficiente. En la práctica en Chile, esto significa que los políticos nombrados como jefes deben liderar y realizar el cambio. El aparato administrativo es concebido como una máquina que tiene un operador que domina la energía que hace andar la máquina y que puede hacer cambiar su velocidad.

La pirámide burocrática tradicional representa la división del trabajo y la concentración del poder, en ella no tienen cabida los usuarios:

La nuevas orientaciones surgen de una perspectiva distinta. En la administración moderna lo esencial es el conocimiento. La calidad del recurso humano es el factor esencial del desarrollo y del cambio positivo.

Para resolver esta disyuntiva entre el concepto de que el factor esencial es la dirección o el conocimiento, conviene imaginarlo en términos gráficos. Para ello hay que pensar que la administración es un fenómeno de relación humana (lo material es lo que esa relación utiliza).

Esta relación es entre tres conglomerados humanos: los políticos (jefes o gerentes públicos), los funcionarios (trabajadores) y los usuarios (personas que usan los servicios y financian al servicio). Hay que advertir que considerar al usuario en este esquema es una concepción heterodoxa, ya que se entiende que el usuario está afuera, desde el punto sistémico, forma parte del entorno. Desde la perspectiva participativa es diferente, ya que el servicio existe para él y es financiado por él, en el fondo es lo más importante del servicio y resulta absurdo dejarlo afuera.

La pirámide administrativa.
La percepción de la pirámide administrativa se ha descrito antes y es la siguiente:

La conjugación del poder de los políticos (respaldo, recursos efectivos, legitimidad), del trabajo de los funcionarios y de las necesidades, recursos potenciales y fines de los usuarios es la Administración Pública.

El modelo burocrático es una pirámide cuya base es el usuario, de donde se extraen los recursos, los lados son los jefes o políticos que definen y legitiman los fines y distribuyen los medios y los funcionarios que "hacen" la función pública.

En el modelo participativo, el usuario es la cúspide democrática (la gente), el fin y financiador del servicio. El "servidor público" es quien hace las prestaciones requeridas por los usuarios y el político es el que crea las condiciones para que pueda prestarse el servicio, es decir, es el servidor del servidor. El modelo participativo invierte la pirámide, que siempre sirvió para mostrar la división del trabajo y la concentración del poder en la cúspide. Ahora esta pirámide puede entenderse como una red dinámica donde las orientaciones, recursos y necesidades surgen del usuario, orientan al político para crear las condiciones con las cuales el servidor hará las prestaciones que satisfagan al usuario.

Jefes, usuarios y funcionarios.
Esta perspectiva para analizar la Administración Pública implica una comprensión entre la relación de sus tres sujetos: jefes (políticos), usuarios y funcionarios (trabajadores). El aporte de cada uno de estos elementos es claro:

Los usuarios que aportan la necesidad. Los funcionarios (servidores públicos) aportan el trabajo. Los jefes aportan el poder.

Los jefes aportan el poder, de allí que se les denominemos "políticos", este poder es definido como orientaciones del quehacer y capacidad para obtener recursos para lograr los objetivos, modificando la conducta de los funcionarios (que deben trabajar para resolver los problemas de los usuarios).

Los usuarios aportan la necesidad, entendiendo por tal, los problemas que desean sean resueltos por la Administración Pública. Los usuarios tienen, en consecuencia, la facultad de definir el fin último del servicio público, es decir su existencia. Al mismo tiempo son los dueños últimos del servicio, ya que ellos son los que proveen de recursos (tributos).

Los funcionarios son los que realizan las acciones concretas, de acuerdo con las orientaciones directas de los jefes y el fin último del servicio definido por el usuario.

5.61 El funcionamiento del modelo democrático.
La relación entre el Estado y la sociedad civil se da a través del sistema político. Desde esta perspectiva la relación consiste en que la sociedad civil, generalmente canalizada a través de los partidos políticos y el sistema político, decide, a través de elecciones, los programas que le son satisfactorios y los políticos que tendrán que llevarlos a cabo. Estos son los políticos propiamente tales, que gozan de la delegación del poder de la gente hacia ellos, para que lo apliquen de acuerdo a lo que prometieron.

En consecuencia, estos políticos gozan de una legitimidad transitoria que les ha delegado la sociedad civil, legitimidad que se traduce en el derecho de usar el poder.

Estos políticos asumen la tarea de dirigir la estructura y el sistema estatal para cumplir los objetivos prometidos. Para ello, la primera medida es la de seleccionar a una cohorte de políticos para que asuma las jefaturas de los servicios públicos. Este concepto de jefatura del servicio es variable de país a país y va desde el sistema de botín hasta el sistema de una Administración de carrera de mérito. En América Latina, el único país que se aproxima a este último modelo es Costa Rica, el resto varía desde el sistema de botín hasta el de gerencia pública profesionalizada (generalmente de carácter programático).

Los políticos (jefes) asumen la dirección del servicio público y orientan y dirigen a los funcionarios públicos para que realicen las acciones pertinentes. Los usuarios son "los administrados" o entes pasivos encargados de aceptar y recibir los servicios (de acuerdo con el Derecho Administrativo chileno).

Sin embargo, al cabo del período, se realizan nuevas elecciones y los usuarios tienen la posibilidad de votar, reprobando o respaldando la administración realizada, en este momento, algunos los usuarios se transforman en ciudadanos, entes activos y fuente de la soberanía nacional.

Esquemáticamente el proceso es el siguiente:

Gráfico N° 17
 Proceso democrático.


                                                                    Proceso político-administrativo.



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+         SOCIEDAD                        +      +
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+            POLÍTICOS                    +      +
+               ( JEFES)                      +      +
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+       FUNCIONARIOS                  +      +
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+    ADMINISTRADOS                   +       +
+        (USUARIOS)                       +      +                  
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Este es el esquema de la relación entre política y administración y parece estar avalado por la larga historia de la democracia como el menos malo de los sistemas.

Sin embargo, en la perspectiva de este análisis el proceso democrático adolece de dos fallas, por una parte, las deficiencias sólo se superan a través de la elección, por lo cual, durante todo un período de gobierno se puede insistir en errores, sin que la voluntad democrática de la población tenga facultad para detenerlo; por la otra parte, el sistema es democrático en toda su parte política (etapas 1, 2, 3 y 8), deja de serlo en la parte administrativa: la relación entre los políticos (jefes), los funcionarios y los usuarios es autoritaria (etapas 5, 6 y 7 ó 4, 5, 6 y 7).

La propuesta de la Administración Pública como participación es la democratización de la relación entre políticos (jefes), funcionarios y usuarios. Lo que se trata es que el poder, que es monopolizado por los jefes, pase a ser un objeto compartido entre jefes, usuarios y funcionarios, transformándola en una relación entre jefes funcionarios, servidores públicos y usuarios-ciudadanos.

Esta proposición no es ninguna novedad y existe una abundante literatura desde el punto de vista de la Administración general y de empresas (Patcher, 1970; Steinmetz, 1972; Williams, 1976; Morrow, Bowers y Seashore,1967; Comisión CUT-Gobierno, 1970 ).

La Administración Pública Participativa se inspira en la gerencia participativa de Willian Anthony, mencionada antes, quien sostiene que ella se fundamenta en el entendimiento de la conducta humana, destacando el rol de la motivación, fundada en la jerarquía de necesidades de Maslow, que coloca en el nivel superior de esta pirámide el ego y la estimación propia, el status y el reconocimiento. En el vértice de esta pirámide está la autorealización y los logros. Todas estas necesidades son satisfechas con la participación y son el el fundamento de su utilización como estrategia de administración. Esta relación entre necesidades y participación también está implícita en la teoría de motivación-higiene y la de McClelland sobre necesidad de logro. ( Maslow.1943; Herzberg, 1966; McClelland, 1965)

En última instancia la Administración Participativa es la administración de las personas, para las personas y por las personas porque es una administración democrática que humaniza la relación de cooperación y servicio.

Experiencias en Chile.
En Chile, desde 1940 en adelante varias empresas del estado y organismos semifiscales contemplaron en sus leyes orgánicas la participación de los trabajadores. Pero esta participación era meramente simbólica y consistía en un miembro del directorio designado por el presidente de la República como representante de los trabajadore. En los hechos representaba al Presidente, de cuya voluntad dependía. Además, en algunos casos, este funcionario no tenía derecho a voto.

Durante el gobierno de Salvador Allende (1970-1973) se estableció un sistema de participación en las empresas del estado, el que rápidamente abarcó a todo el sector público, incluyendo a las empresas del área social (empresas privadas que habían pasado al sector público). El sistema fue muy simple ya que no era posible dictar una ley sobre la materia, consistió en que todos los directivos públicos, en todos los niveles aceptaron la constitución de consejos que eran asesores informales, pero que en la práctica eran fundamentales en la toma de decisiones pues tenían que estar informados de todos los temas importantes y opinar. Los Consejos adjuntos a los directores de empresas o servicios estaban compuestos de 10 personas, 5 en representación del Estado y 5 elegidos por los trabajadores del servicio o empresa. En todos los otros niveles había comités de producción adjuntos a las jefaturas intermedias, compuestos, en el caso de los servicios públicos, de un representante de los profesionales, uno de los administrativos y uno de los auxiliares. Todos los representantes dependían de una asamblea general de trabajadores que los elegía y controlaba. Los principios que inspiraban este sistema eran (Comisión CUT-Gobierno, 1970):

-Sustancial: había una participación efectiva en los temas importantes y específicamente en la toma de decisiones. Era participación en el poder. -Democrática: los representantes de los trabajadores eran elegidos en elecciones con voto igualitario. -En todos los niveles: los organismos de participación existían junto a cada jefatura. -Social: se aseguraba que siempre hubiera una mayoría que garantizara los intereses globales y no los particulares (6 del estado, incluyendo al Director y 5 de los trabajadores). -Informada: toda la información era accesible a los miembros de los consejos, comités y asambleas. -Capacitada: se dictaron cursos de participación en todas las empresas y servicios (incluían: nociones de contabilidad, derecho, economía, administración, teoría de la empresa, normas de participación etc.). -Decisiva: los representantes de los trabajadores eran 5 entre 11 y tenían derecho a voz y voto (los sistemas vigentes hasta 1973 en algunas empresas del Estado eran de un representante de los trabajadores, a veces sin derecho a voto). -Independiente del sindicato: la participación era un sistema ajeno a la organización sindical, pues tenía como finalidad dirigir y administrar y la organización sindical tenía como función proteger los intereses de los trabajadores exclusivamente. -Estamentaria: se reconocía la existencia de distintos estamentos que podían hacer aportes diferentes según sus perspectivas. En general en los servicios públicos se reconocieron tres estamentos: administrativos, auxiliares y profesionales. En las empresas se reconocía a obreros, administrativos y profesionales. -Flexible. No existía una ley obligatoria, sino que "normas básicas", por lo cual cada empresa o servicio redactaba su propio reglamento.

La experiencia tuvo corta duración por el derrocamiento de la democracia, pero fue una experiencia muy exitosa que mantuvo en funcionamiento el país a pesar de que la oposición trató de paralizarlo permanentemente. Esta experiencia ha sido olvidada deliberadamente por los prejuicios políticos imperantes.

Esta oposición propuso un sistema llamado "empresa de los trabajadores" (Departamentio Sindical y Técnico PDC, 1971) que consistía en entregar las empresas a los trabajadores para que fueran autogestionadas, bajo el lema "cambio de patrón no es revolución", tuvo mucho apoyo entre los trabajadores del cobre que veían en ella la posibilidad de apropiarse de las utilidades de esas empresas, ya que excluía al estado de su propiedad y dirección, la que quedaba exclusivamente en manos de los trabajadores. Cuando la oposición derrocó el gobierno, el proyecto fue archivado.

5.7 UN LEGADO NEGATIVO.

El principal obstáculo para establecer sistemas de participación, sin ninguna duda, es la tradición histórica de la Administración Pública, que tiene sus raíces en la organización de la empresa industrial de la época de la Revolución Industrial, cuando la división y la especialización eran la base de la productividad, además en América Latina, la herencia colonial española y portuguesa en la administración era típicamente barroca y autoritaria. El segundo obstáculo es la organización de la administración pública conforme al modelo burocrático que refuerza esta división y especializacion y le agrega el formalismo reglamentario y la centralización en la jefatura. En el caso específico de América Latina, las dictaduras militares han dejado su impronta en la Administración Pública, que ha copiado la organización militar que se presentaba como el óptimo burocrático, con sus secuelas ideológicas de autoritarismo, formalismo y elitismo. En estas notas se ha ilustrado con lo que se ha llamado el nicho del poder.

La burocracia chilena, cuyos orígenes son barrocos y previos al racionalismo, por lo cual ha conservado el autoritarismo de los borbones, los llamados círculos internos (personajes de la confianza del Presidente), una corrupción de acuerdo a las normas o hipócrita y una institución ejemplar en probidad: el presidente de la República (en estos dos últimos aspectos difiere del resto de los países latinoamericanos).

La burocracia latinoamericana, es pre organizacional según Musso o pre burocrática según Prats como se señaló antes (Cap. IV). El modelo weberiano no calzaría exactamente y se aproximaría más a la burocracia descrita por Gaetano Mosca, que la concibe como parte de la clase política civil (CPC) y evidentemente, en el caso chileno, parte de la clase política militar (CPM) (Salazar y Pinto, 1999:83).

Finalmente, la democracia latinoamericana ante la debilidad e inorganicidad de la sociedad civil ha configurado un modelo en el que los políticos que representan a esa sociedad se transforman en jefes, careciendo de la formación en gerencia pública y confundiendo la administración con la política, sin lograr alcanzar el equilibrio en el que el político orienta y evalúa y el administrador dirige con la participación de funcionarios y usuarios. Finalmente estos gerentes públicos desarrollan aspiraciones corporativas y van creando todo un sistema de prebendas para los altos cargos: indemnizaciones a todo evento, sobresueldos (llamados "mochilas" en la jerga de la corrupción administrativa) bonos de productividad, seguros de vida, becas escolares, fondos para capacitación, viajes, vacaciones prolongadas, seguros especiales por accidentes, movilización, vivienda, etc. Prebendas que son exclusivas de estos mandarines y no rigen para el resto del personal, lo que provoca un "efecto nomenklatura": los trabajadores los identifican como un grupo privilegiado que ha encontrado en la política el camino a la riqueza, olvidando el servicio público. Si un modelo participativo se aplicara se estaría construyendo una administración pública democrática.

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