ANEXO: UN PROGRAMA DE TRANSFORMACIONES

Portada
2. Libros sobre Modernización de la Gestión Pública
CONTRA LA BUROCRACIA

PATRICIO ORELLANA VARGAS
2004

ANEXO

1. UN PROGRAMA DE TRANSFORMACIONES.

¿Para que carajo! Sirven las Constituciones y papeles, si son
incapaces de poner remedio a un mal que se sabe existe
que se va producir, y que no puede conjurarse de antemano
tomando las medidas que pueden cortarlo?

Diego Portales

Introducción:
Aquí se presenta un programa de modernización de la gestión pública de acuerdo con el contenido del libro.

Estas recomendaciones para reinventar el gobierno es un aporte para la discusión del tema por parte de los los partidos políticos, las universidades y las organizaciones de usuarios y funcionarios. De este debate puede salir un programa para reinventar nuestro gobierno, que es una necesidad de los tiempos y una tarea por hacer, ajena a las conceciones tecnocráticas ahora perdominantes que no conciben consultar a los usarios, a los servidores públicos, a los técnicos y a todos los interesados en el tema. Este despotismo ilustrado sigue el viejo lema de "todo para el pueblo, pero sin el pueblo".

2.1 El instrumental para efectuar las transformaciones.
La ciencia de la Administración ha avanzado extraordinariamente en los últimos años. En el libro La reinvención del gobierno, se muestra como estas técnicas, orientaciones y prácticas, traducidas en diez principios esenciales, se están empleando con éxito, especialmente a nivel local y estadual en los Estados Unidos (Osborne y Gaebler) .

Estos principio se pueden resumir así:
- Redefinición de la gestión de gobierno.
- Gobierno propiedad de la gente.
- Competitividad.
- Gobierno inspirado en objetivos.
- Gobierno dirigido a los resultados.
- Gobierno inspirado en el cliente.
- Ganar en vez de gastar.
- Gobierno previsor.
- Gobierno descentralizado, participativo y con trabajo de equipos.
- Gobierno orientado al mercado.

Estos principios, que tienen una inspiración en el mercado y la empresa privada pero también en la democracia, se contrastan con los rasgos estructurales de la administración pública chilena, que aparece tradicional, añeja, ritualista, momificada y obsoleta. Parece que existiere un gran temor a abrir las puertas o ventanas de la burocracia (si las tiene) para que penetren las nuevas corrientes y los aires innovadores. Nuestro enfoque central es de la Administración como servicio, definida explícitamente como el arte de simplificar( inspirada en NPS New Public Service) en oposición a la Administración Pública como dirección (NPM New Public Management de Osborne y Gaebler), aunque muchas técnicas empresariales pueden usarse en el ámbito público pero subordinadas a la esencia de servicio y a conceptos éticos esenciales basados en la democracia.

En cuanto al desarrollo de técnicas y enfoque, producidos por la ciencia de la administración basta recordar los siguientes, que son desconocidos o débilmente aplicados en nuestra Administración Pública:

- Calidad total.
- Reingeniería.
- Gerencia participativa.
- Gerencia liberadora.
- Aplanamiento de estructuras.
- Downsizing.
- Empowerment.
- Desjerarquización.
- Organización en redes.
- Gestión centrada en el cliente (usuario).
- Administración Única.
- Outsourcing.
- Control social.

Todos estos enfoques o técnicas exaltan la participación de los funcionarios y rompen con la premisa de todos los intentos de modernizaciones actuales que se realizan en Chile y que colocan al jefe o gerente como sujeto y líder exclusivo de los cambios, con capacidad de manipular a los funcionarios para conseguir su apoyo.

Con esta enueración queremos simplemente mostrar de que hay un gran avance para que la Ciencia de la Administración provea de los instrumentos para llevar a cabo los cambios.

La fuente práctica es la experiencia de las modernizaciones realizadas en las dos últimas década, de allí se puede obtener valiosa experiencia sobre Regulaciones (Estados Unidos, Reino Unido y Suecia); Participación de los funcionarios; (Suecia, Japón), Usuario (Reino Unido, Suecia,); Presupuestos (Suecia, Nueva Zelandia), Agencias públicas (Reino Unido, Nueva Zelandia), Regionalización (España, Italia, Francia, Suecia, Estados Unidos); Probidad (Estados Unidos, Suecia, Holanda), Calidad (Reino Unido, Suecia, Nueva Zelandia); Gerente Público y Jefaturas (Reino Unido, Nueva Zelandia, Francia); etc.

Principales recomendaciones para reinventar los sistemas gubernamentales de la administración pública chilena.
Plantear una reinvención del gobierno es una tarea gigantesca, pero su envergadura no puede significar la paralización de la acción o su reducción a una política coyuntural. Se camina al futuro dando el primer paso.

Las proposiciones que se presentan a continuación, surgen del análisis de las características estructurales negativas de la Administración Pública y consideran exclusivamente los aspectos relativos a las personas (usuarios y funcionarios), la ética pública, la organización en la que están inmersas las personas, sus valores; algunas referencias a presupuestos e informática; y, finalmente relativos al rol del Estado. Hay otros aspectos importantes que no se han considerado por no ser de la especialidad nuestra y quedan abiertos a la opinión de los expertos,

Estas recomendaciones las presentaremos según la estructura de la Recomendaciones sugeridas en el Informe de Al Gore (Gore:1944) y se refieren exclusivamente a esos aspectos:

PRE=Presupuestos.
ETI=Etica Pública, probidad..
INF=Informática
USU=Usuario.
FUN=Funcionario.
ORG=Organización.
REG= Regulación.

Conseguir una gestión basada en la participación de los servidores públicos (funcionarios) y centrada en el usuario.
Las nuevas tendencias de la Administración ponen cada día más énfasis en el servidor público, su aporte es fundamental, la orientación burocrática de considerar que son los jefes o gerentes los actores del cambio corresponde a una concepción autoritaria que va en contra de la concepción misma de una sociedad democrática. Los tres actores del cambio son el funcionario, el usuario y el jefe, cada uno debe aportar lo suyo. Hasta ahora el funcionario ha sido postergado y el usuario sólo ha sido manipulado a través de la política de una mejor atención, que lo aleja de lo central, la toma de decisiones, proceso en el cual tiene un rol esencial.

FUN01: La modernización de la gestión pública se centra en el funcionario, solo habrá modernización si el funcionario se moderniza. La modernización no es tarea exclusiva de los jefes, sin los funcionarios no hay modernización. La participación es el camino para que los funcionarios asuman su rol en la participación y la capacitación el medio de participar en un alto nivel..

FUN02: Los funcionarios deben tener una activa participación en la dirección del servicio. En todos los servicios, departamentos y unidades se implementará un sistema de participación formalmente estructurado que asegure que profesionales, administrativos y auxiliares participen en la toma de decisiones.

FUN03: El sistema de participación inicialmente consistirá en consejos de tres funcionarios adscritos a cada jefatura de servicio, de departamento y de sección. El Jefe deberá presentarle sus decisiones semanales y si en alguna hubiere oposición de cualquiera de los representantes de los funcionarios, sólo será valida mediante decisión fundada del directivo, la que deberá aparecer publicada en el órgano interno de transparencia de la institución. Este sistema podrá modificarse después de tres años de funcionamiento con acuerdo de las partes y según la experiencia ganada.

FUN04: Los representantes del sistema de participación serán elegidos por mayoría por el sindicato que tuviere más adherentes en el nivel respectivo.

FUN05: La modernización de la gestión pública no es el cambio en recursos, técnicas o infraestructura, es esencialmente el cambio integral que debe ocurrir en el funcionario, este cambio es esencialmente valórico y significa centrarse en los resultados y desplazar la excusa y la explicación en el quehacer. Estos valores deben ser aportados esencialmente por la formación antes de ingresar al servicio y por la capacitación después de ingresar al servicio.

FUN06: El dominio de la ciencia y la técnica por parte del funcionario es una tarea permanente. Modernización significa incorporar la ciencia y la técnica al servicio público. La capacitación es el instrumento para actualizar en el servicio el desarrollo de la técnica y la ciencia. Sin embargo la capacitación debe ser siempre fundamentalmente valórica combinando el saber con los valores.

FUN07: La única puerta de entrada al servicio público es sistema de mérito que se inicia con el concurso inicial. Los únicos funcionarios que pueden ingresar por la vía política son los ministros, subsecretarios y jefes de servicio.

FUN08: Todos los funcionarios públicos tienen responsabilidades administrativas, incluidos los contratados a honorarios para realizar tareas específicas. Los contratos a honorarios se regirán por las mismas normas que el resto de los funcionarios y tendrán obligación horaria. Los contratos a honorarios son incompatibles con otro contrato de la misma naturaleza y con el cargo público y el contrato de funcionario público.

FUN09: La capacitación será permanente y será otorgada especialmente por las universidades y no por empresas. Todo funcionario que ingrese al servicio deberá cumplir con un curso de iniciación de 30 horas dedicadas a Ética Pública, Fines y Organización del Servicio Específico y Derechos y Obligaciones del Servidor Público.

FUN10: Progresivamente se procederá a establecer la nomenclatura única de servidor público, reemplazando las denominaciones que conllevan elementos de poder y superioridad.

Usuarios: establecer el control social sobre los servicios asignando al usuario el rol estelar. El usuario, que en nuestro derecho administrativo es denominado ?el administrado? debe abandonar su rol pasivo de receptor y debe empezar a jugar el papel que le corresponde: ente central en la toma de decisiones del servicio público que existe para el usuario.

USU01: El usuario es el personaje central de la Administración Pública porque es quien decide la existencia del servicio, sus fines y sus medios. La satisfacción del usuario es el fin inmediato del servicio. La calidad del servicio o producto específico es definido por el usuario.

USU02: El usuario es uno de los sujetos del proceso administrativo junto con el funcionario y el político-jefe. El usuario no es meramente el receptor pasivo sino quien debe participar en el control social del Servicio. Este control se lleva acabo por el Consejo del Servicio, el cual está integrado mayoritariamente por representantes de los usuarios directos y de la comunidad.

Descentralizar la administración pública según el principio de la administración única. La Administración Única consiste en concebir un Estado cuyos servicios públicos están donde está la gente, es decir a nivel local y regional. Sólo existen servicios nacionales en los campos limitados de la defensa, relaciones exteriores, justicia y coordinación económica y social.El poder es uno sólo pero la administración debe ser local o regional.

ORG01: El Estado de Chile es un Estado Unitario de Regiones. El Senado de la República representa exclusivamente a las Regiones en forma igualitaria.

 ORG02: Los Gobiernos Regionales son elegidos popularmente y se componen del Presidente Regional y el Consejo. El Presidente designa a los SEREMIS.

 ORG03: El servicio público debe estar donde está la gente, el servicio público sirve a la gente y no al Estado. Todos los servicios públicos deben ser regionalizados y localizados, entendiendo por esto que son de naturaleza regional con autonomía del nivel central con el cual sólo se coordinan. Estos servicios dependen del Gobierno Regional y no del central

ORG04: Algunos servicios públicos excepcionales cumplen funciones de carácter nacional como los de defensa, relaciones exteriores, coordinación económica y justicia. En estos casos los servicios dependen del gobierno nacional, pero sus direcciones pueden estar en alguna región específica que no sea la Metropolitana.

ORG05: Los servicios públicos centrales que se mantengan, excepto los de carácter nacional definidos en ORG04, cumplirán funciones de regulación y coordinación entre los servicios regionales afines.

ORG06: Es necesario limitar el crecimiento de Santiago y para ello, entre otras medidas, las direcciones nacionales de los servicios regionalizados, necesariamente deberán estar en regiones, ubicándose según su funcionalidad territorial (los del agro en regiones rurales, los de la pesca en puertos, los turísticos en centros turísticos, los mineros en las zonas mineras, etc.). Aquellos servicios que no tengan una funcionalidad regional tales como Servicio de Registro Civil, Servicio de Impuestos Internos, Tesorería General de la República serán desconcentrados en regiones considerando el aporte al desarrollo regional, en todo caso, ninguno podrá permanecer en Santiago al cabo de 5 años.

ORG07: Todo servicio público a nivel nacional, local y regional tiene Consejos, que presididos por el director o jefe respectivo está integrado por representantes de los usuarios, la comunidad y los funcionarios. En cualquier caso los representantes de los usuarios y la comunidad deben constituir la mayoría.

La dignidad del funcionario público es la probidad. El primer requisito del funcionario es la probidad, en ese marco se alcanza la dignidad del funcionario, la ética pública debe ser promovida por el Estado en forma permanente. La primera exigencia a la Administración Pública es la probidad, la segunda la eficiencia.

ETI01: Los elementos valóricos del servicio público deben ser divulgados entre los funcionarios públicos teniendo como objetivo la comprensión de que ser servidor público es un honor y desplazando el concepto de que el sueldo digno es aquel que es un buen sueldo y que el sueldo es lo que torga la dignidad del cargo.

ETI02: La primera obligación del funcionario público es la Probidad, la segunda es la de ser eficiente y cumplir cabalmente los fines del servicio público. Cada Servicio Público deberá tener un Código de Ética y un Comité Paritario de Ética que programará el desarrollo ético de la institución y la capacitación de sus funcionarios en estas materias.

ETI03: La transparencia es obligatoria en todo servicio público. Ello significa que toda la información disponible está a la disposición del usuario, la comunidad y el funcionario, excepto aquella información que por ley ha sido clasificada de secreta. Todo servicio público debe tener una publicación semanal o mensual destinada a informar a usuarios y funcionarios. Esta publicación debe ser modesta y de bajo costo. Anualmente debe publicarse un informe con las políticas y resultados de la acción del servicio. El gasto público es público aunque se refiera a personas privadas, prima lo público sobre lo privado en este ámbito.

ETI04 :El control del gasto y el ingreso público en todos los niveles es atribución exclusiva de la Cámara de Diputados, la que para estos efectos creará bajo su dependencia el Consejo Fiscalizador que estará integrado inicialmente por el Departamento de Inspección de la Contraloría General de la República. Los miembros de este Consejo se denominaran Auditores Parlamentarios y será un cuerpo especializado en control del gasto y control de Gestión. Existirá un Auditor Parlamentario Director que sólo puede ser removido por acuerdo de los 2 tercios de los diputados y que le compete la dirección del Consejo.

ETI05: Los Auditores Parlamentarios tendrán atribuciones para revisar toda la documentación pública de todos los servicios y tendrán atribuciones para citar a declarar bajo apercibimiento de arresto a cualquier persona. Estos Auditores entregarán a la Cámara de Diputados sus informes institucionales y sectoriales periódicamente, sin perjuicio de que durante su desarrollo se configuren sumarios en contra de servidores públicos que hayan violado las normas administrativas vigentes, además de solicitar la realización de juicios en contra de quienes se tengan antecedentes fundados de que hubieren cometido delitos o faltas.

ETI06: Los Auditores Parlamentarios pondrán a disposición de los diputados que lo soliciten toda la información que hubieren acumulado sobre cualquier tema, institución o sector Excepto cuando se encuentren en proceso investigaciones que requieran temporalmente la discreción necesaria para poder ser terminadas.

ETI07: La política del Consejo Fiscalizador de la Cámara de Diputados se regirá por los principios del cero absoluto y no podrá dejar de denunciar los hechos conocidos con la identificación precisa de los sospechosos y posteriormente de los culpables. Construirá un sistema de estadísticas que permita medir la corrupción y observar los cambios experimentados. No podrán existir personas excluidas de estos informes, cualquiera sean sus cargos o atribuciones en función del principio de la transparencia.

ETI08: La Cámara de Diputados creará la institución del Defensor del Pueblo, para lo cual designará a tres funcionarios de Alto Nivel, sin consideración de sus profesiones como Defensor del Usuario, Defensor del Sistema de Mérito y Defensor del Medio Ambiente. Cada uno de estos Altos Servidores Públicos podrá investigar denuncias provenientes de cualquier persona y emitirá informes recomendando soluciones a los problemas estudiados. No tiene calidad de juez y no puede intervenir en procesos judiciales iniciados a la fecha del comienzo de la investigación. Cada uno de estos Defensores tendrá un equipo de tres Auditores Parlamentarios para que lo apoyen en sus labores de investigación.

ETI09: El sistema integrado de probidad estará compuesto por la fiscalización de la Cámara de Diputados, los Auditores Parlamentario y los Defensores del Pueblo. Estas entidades regulan los sistemas de auditorías externas y ministeriales y son presididas por el Auditor Parlamentario Director en lo relativo a técnicas, filosofía y políticas. El Sistema se inspira en los principios de la transparencia, la publicidad, el cero absoluto y la erradicación de la corrupción blanca. Para erradicarla, los Auditores prestarán especial cuidado en velar por el sistema de mérito, los contratos a honorarios y las horas extraordinarias, cualquier desviación en las finalidades de estos instrumentos serán informados públicamente y serán causal de destitución del jefe inmediato y del Director del Servicio donde se han desarrollado esas prácticas

Presupuestos. El presupuesto es un instrumento para la administración y no a la inversa.
Las malas experiencias en modernización de la gestión pública se han caracterizado por haber confundido la realidad con el presupuesto y los resultados presupuestarios con las metas y objetivos. El desconocimiento de la administración y el enfoque neoliberal exageran el énfasis en el manejo presupuestario como prueba de éxito. Esto no significa reconocer la importancia de las variables financieras, pero con su contraparte real. PRE01: Todo servicio público puede solicitar el sistema presupuestario que convenga más a la naturaleza de sus funciones: Presupuesto Base Cero, Presupuesto Anual, Presupuesto plurianual, presupuesto variable, etc.

PRE02: El Presupuesto Nacional debe tener dos versiones, la actual por ministerios y servicios y otra de carácter Regional. Cada Presupuesto Regional debe incluir los presupuestos de todos los servicios regionales que eran centralizados.

PRE03:La Dirección de Presupuestos tomará a su cargo el registro y elaboración de la Contabilidad General de la Nación y llevará todo lo relativo a la deuda pública. Para estos efectos las dependencias de otros servicios públicos, tales como la Contraloría General de la República, que tienen atribuciones en estos ámbitos traspasaran, personal, local, equipos y recursos a la Dirección de Presupuestos.

No hay administración eficiente sin informática.
La moderna Administración ha encontrado en la información y en la informática la única solución a la complejidad del mundo moderno. La informática es esencial en la administración moderna y la existencia de redes que han surgido al amparo de la informática permite vislumbrar nuevas formas de organización. El computador es una herramienta de trabajo y no un símbolo de status.

INF01: A MIDEPLAN le corresponde el dictar las pautas técnicas en el uso, compra y mantención de equipos computacionales para superar la anarquía actual.

INF02: Todos los proyectos de desarrollo informáticos aprobados por el Servicio serán evaluados por MIDEPLAN antes del plazo de un año y se repetirá la evaluación anualmente.

INF03 :Sólo podrán de disponer de computador para uso personal aquellos funcionarios que destinen a lo menos el 60% de su jornada laboral a trabajo en el computador. Ningún jefe que destine menos de este tiempo podrá tener computador en su oficina personal. Los computadores que actualmente están adscritos a las jefaturas y otros funcionarios que no trabaja este tiempo en el computador serán destinados a oficinas donde puedan usarlos diversos funcionarios por parcialidades. (actualmente hay unos seis mil jefes que tienen computadores en sus oficinas, pero la naturaleza de sus funciones les impide usarlos permanentemente, por lo que se subutilizan).

INF04: Los contratos con empresas privadas de informática serán remitidos de inmediato a MIDEPLAN, quien velará por verificar su cumplimiento. En caso de faltas por parte de la empresa contratante, MIDEPLAN solicitará al Consejo de Defensa del Estado la correspondiente acción judicial.

INF05: MIDEPLAN, en coordinación con el Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, deberá estimular la creación de redes de servicios públicos y la incorporación de los servicios públicos a redes como INTERNET y otras.

La regulación es una función esencial del Estado moderno. El Estado regulador debe poder desregular, regular y re-regular. La orientación neoliberal ha desnudado al Estado de sus funciones esenciales, a pesar de que todos reconocen que las facultades reguladoras del Estado son irrenunciables y deben ser potenciadas como única forma de defender a las personas frente a los arbitrios de las empresas.

REG01: Todos los servicios públicos deben presentar en el plazo de tres años un proyecto de re-regulación que unifique, coordine, reduzca, actualice y armonice todos sus reglamentos internos. El gobierno gestionará la forma de aprobar estos reglamentos

REG02: Todos los servicios públicos, en el plazo de seis meses deben presentar un proyecto de regulación del sector de su competencia basado en los principios de seguridad, calidad y eficiencia. Estos proyectos pueden incluir nuevas funciones, organizaciones, competencias y recursos.

REG03: Todos los servicios públicos harán los cometidos mencionados bajo el supuesto de que el principio de la desregulación estimula los auto controles y la responsabilidad. El rol subsidiario del Estado significa que el servicio o producto es de competencia de la empresa privada, pero que la defensa de los derechos del consumidor en materia de seguridad y calidad son atribuciones intrínsecas del bien común asumido por el Estado.

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Borrador 28-12-98 (Día de los inocentes)

Segunda versión 4-01-99
Tercera versión 18-01-99
Cuarta versión 24-05-99
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Sexta versión 26-11-2004

 

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