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EXPERIENCIAS NACIONALES DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA

 

CONTRA LA BUROCRACIA.

Patricio Orellana Vargas
2004

CAPÍTULO VI

EXPERIENCIAS NACIONALES DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA.

6.-EXPERIENCIAS DE PAÍSES.

La reforma o modernización del sector público o de la gestión pública es un proceso casi mundial, especialmente en los países desarrollados. Hay presiones de diverso tipo que empujan a los gobiernos enfrentar este desafío. Generalmente son presiones derivadas del déficit presupuestario, de las exigencias de la competitividad, del gasto público incontrolable, de la deshonestidad pública vigente, de las críticas de la ciudadanía y sus crecientes demandas y por efectos de la comparación que conlleva la globalización. Los países han desarrollado estas reformas o las están desarrollando desde distintas perspectivas ideológicas y técnicas y los resultados son variables. No hay un modelo de gestión unánime, los énfasis se ponen en la eficiencia, la gerencia pública, la centralización en el usuario, la incorporación de técnicas empresariales y de mecanismos de mercado, descentralización, búsqueda de la calidad y participación de los funcionarios y usuarios., etc. ( Helgason, 1998).

A continuación se presentan algunas de las experiencias más relevantes de modernización de la gestión pública: Reino Unido, Estados Unidos, Suecia, Nueva Zelandia, Japón y España. aunque hay otras igualmente importantes, como las de Francia, Dinamarca, Australia, Canadá, Holanda , Finlandia, Noruega, Suiza, etc., pero se ha elegido las que tienen más relevancia para Chile.

6.1 LA EXPERIENCIA BRITÁNICA Y SU INFLUENCIA EN CHILE.

Las circunstancias de la modernización y los casos de modernización. La modernización de la gestión pública británica es un caso paradigmático y punto de referencia de todas las modernizaciones realizadas después de 1980. Con ella se inicia un proceso mundial de reformas administrativas.

El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte había vivido durante el siglo XX dos guerras mundiales y la construcción del primer Estado de bienestar. Este tipo de Estado propiciado por el Partido Laborista asumía una serie de obligaciones con respecto de todos los residentes, debiendo proteger los derechos sociales desde la “cuna a la tumba”, lo que implicaba servicios sociales en materia de salud, salubridad, educación, empleo, vivienda, vacaciones, etc. Estos servicios comprendían asistencia a los minusválidos y a los ancianos, seguro de desempleo, educación gratuita para los que la requirieran, bibliotecas y servicios culturales comunales, etc.

El Estado de bienestar impuesto por el laborismo fue objetado permanente por el Partido Conservador. En la década del 70 este modelo entró en crisis por los cambios demográficos que no se habían previsto, especialmente el aumento de la esperanza de vida, lo que determinó que el número de los miembros de la tercera edad aumentara en una proporción no prevista, con lo que los sistemas de financiamientos de pensiones entraron en crisis. El aumento del gasto público y del déficit fiscal no pudieron ser controlados y el Reino Unido, después de la segunda Guerra Mundial entró en una severa crisis que se vio agravada por la disolución del imperio británico, ya que se debió otorgar la independencia a la India y a casi todas las otras colonias.

La orientación ideológica.
El keynesianismo que había orientado la política fiscal británica empezó a ser desplazado por el neoliberalismo, cuya doctrina consideraba que la causa fundamental de las crisis económicas que asediaban al capitalismo eran causadas fundamentalmente por la expansión y mal manejo financiero y monetario del sector público. La solución propuesta y aún vigente es la de lograr “el menor Estado posible” reduciendo el gasto público que alcanzaba al 40% mientras que el déficit fiscal alcanzaba al 8%. El empleo público llegaba a los 4 millones, lo que era el 20% del empleo total (Allen, 1996).

Los conservadores lograron vencer en las elecciones de 1979 bajo el lema neoliberal “to roll back the frontiers of state” agitado por Margaret Thatcher, quien llegó a primera ministro y se mantuvo hasta 1991. Esta primera Ministro ofreció una profunda reforma prometiendo reducir el gasto público, privatizar las empresas públicas, incorporar los criterios empresariales en el sector público y especialmente disminuir el personal del Servicio Nacional de Salud que superaba el millón de personas.

El inicio del proceso.
La administración pública era relativamente reducida, unos 500.000 funcionarios (sin incluir la salud y la educación) que formaban el Servicio Civil que tenía una larga historia de eficiencia y honestidad, existiendo una carrera de mérito que funcionaba eficientemente. Más numerosa era la dotación de personal de los gobiernos locales, que en el Reino Unido tiene muchas funciones sociales.

Sin embargo, este Servicio Civil fue cuestionado porque era dirigido por profesionales de las grandes universidades británicas que carecían de experiencia empresarial y los funcionarios públicos (public servants) tenían una gran estabilidad en los cargos. El Servicio Civil abarcaba a toda la Administración Pública Central y estaba organizada por Ministerios y departamentos lo que permitía a los funcionarios ascender o trasladarse de servicio sin grandes inconvenientes, ya que la carrera era una sola.

En la historia de la Administración Pública, el Servicio Civil británico siempre se exhibió como modelo para reorganizaciones administrativas de otros países, sin embargo, en el Reino Unido la crítica neoliberal atacaba su enorme tamaño, la cuasi propiedad de los cargos y la falta de capacidad empresarial, ya que sus directivos provenían de niveles académicos muy altos, pero tradicionales.

La organización administrativa se componía de dos grandes bloques, la Administración Central y la local, no existía una regional de carácter intermedio, como ocurre en la mayoría de los países. En Escocia y Gales existían fuertes movimientos que exigían la descentralización y una autonomía, las que fueron rechazada categóricamente por el gobierno conservador, de manera que la descentralización se limitaba al nivel local, donde se impulsó el autofinanciamiento.

El enfoque empresarial. La unidad de eficiencia.
Margaret Thatcher encomendó la dirección del proceso de modernización a un empresario exitoso, Derek Rayner, de la multitienda Marks and Spencer. Este empresario organizó una unidad administrativa adjunta al gabinete de la Primera Ministra, denominada “Unidad de Eficiencia”, compuesta de pocos técnicos en gerencia, que cumplieron una misión de renovación en numerosos Departamentos. Su tarea consistía en elegir algunos Departamentos con fallas evidentes, realizar estudios con técnicos del mismo Departamento e identificar aquellos procesos o actividades donde era posible hacer grandes economías. La preocupación no se centró en mejorar la calidad del servicio, sino simplemente en reducir costos. Los resultados de estos estudios fueron utilizados como elementos esenciales para demostrar las deficiencias existentes, poniendo énfasis en errores o dispendios garrafales, como fue el caso de establecer que alimentar a un ratón de laboratorio costaba 30 libras esterlinas, mientras que en laboratorios privados ese costo era solamente de 2 libras (Echebarría, 1993).

Estos casos, siempre puntuales, fueron espectaculares y brindaron una plataforma de opinión pública favorable a los cambios.

Derek Reyner se inspiró en los cambios efectuados en las grandes corporaciones privadas que habían reducido su personal en muchos casos en más del 20% y aplicó las técnicas desarrolladas en esas experiencias tales como el achatamiento de estructuras, la contabilidad devengada y de costos, el aprovisionamiento por servicio (y no centralizado), el benchmarking, el outsourcing, el fortalecimiento de las jerarquías y el trapaso de funciones y atribuciones públicas al sector privado.

La metodología utilizada por la llamada “Unidad de Eficiencia” del Servicio Civil británico se basaba en tres principios principales:

“Más valor por el dinero”: lograr más producto con el mismo insumo o el mismo producto con insumos menores o con aumento de la eficacia (The Eficiency Unit, 1993).

Este concepto de “Value for money” fue uno de los principios distintivos de la modernización y estimuló a la población para que exigiera calidad en los servicios que se entregaban, buscando la equivalencia entre lo que costaba el servicio y lo que pagaba el usuario directa o indirectamente. Se ha incorporado en muchos otros procesos de modernización.

“Calidad del servicio”: sigue siendo importante aumentar la eficiencia y la eficacia, pero hay que concentrarse en mejorar la calidad del servicio, antes que en lograr ahorros. Este principio se incorporó después del marketing realizado por la Unidad de Eficiencia que exaltaba los costos.

“Gerencia y organización”: examinar los asuntos organizacionales importantes con los diversos niveles institucionales, para tener un panorama que mejore la eficacia gerencial.

El supuesto es que el Escrutinio se realiza con todo el respaldo institucional externo e interno y que el trabajo se hace a presión, con calendarios y programas muy rigurosos. No se intenta hacer informes de consenso, aunque hay que consultar y tratar de ganarse el apoyo de todos los niveles. Se designa un “Gerente de Acción”, quien desde el primer momento asume el compromiso y una vez terminado el informe está a cargo de su ejecución. El contacto con este gerente y su personal tiene que ser permanente. (The Eficiency Unit, 1993)

“Hay un Asesor de Eficiencia que depende del Primer Ministro, el que tiene la obligación de informar permanentemente a esta autoridad del proceso de escrutinio que se realiza” (The Eficiency Unit, 1993″.

“El Escrutinio se realiza en las siguientes etapas: i. Estableciendo el Escrutinio. El Ministro apruebe el tema del Escrutinio en consulta con el Asesor de Eficiencia. El Secretario Permanente designa al gerente de Acción y elige al Jefe de Escrutinio y su equipo y establece las especificaciones. Se designa un secretario de enlace. ii. Haciendo la investigación. El equipo de Escrutinio con el apoyo de la Unidad de Eficiencia, prepara el Plan de Estudio (después de 15 días de trabajo), discusión del plan con el Gerente de Acción y revisión del Plan de Estudio por el equipo de Escrutinio.

Consultas y recolección de información con el Sindicato de Trabajadores correspondiente y con autoridades. Informe (después de 90 días de trabajo). Borrador del Informe, consultas con personas claves, envío a autoridades. Estudio y comentarios del Asesor de Eficiencia. Discusión con el Secretario Permanente. El Ministro se pronuncia sobre las recomendaciones” (The Eficiency Unit, 1993).

“iii. Plan de acción El Gerente de Acción prepara el plan de acción y consulta con el sindicato y otras instituciones interesadas. El Ministro y el Secretario Permanente aprueban el plan y deciden cómo y cuando se publica el plan. Comentarios del Asesor de Eficiencia.

iv. Implementación El gerente de Acción se asegura de que las recomendaciones sean implementadas. El Secretario Permanente tiene la total responsabilidad de la implementación. El secretario de enlace actúa como secretario permanente.

v. Informe de Implementación El gerente de Acción prepara el informe de implementación a los dos años. El Secretario Permanente verifica que el Informe es correcto y que la implementación se ha logrado. El Asesor de Eficiencia informa al Ministro de los resultados logrados. El Ministro analiza los informes del Secretario Permanente y del Asesor de Eficiencia” (The Eficiency Unit, 1993).

Como puede observarse, se utilizaron conceptos nuevos (escrutinios en vez de auditorías, gerente de acción en vez de interventor, plan de estudio en vez de plan o programa, unidad de eficiencia en vez de unidad de racionalización o modernización, etc.), se reasigna el rol protagónico a la dirección del departamento, para lograr su apoyo, ya que muchas veces había conciencia del problema y los directorios veían en los escrutinios un apoyo.

Estos escrutinios abarcaron temas muy dispares: seguridad de las embajadas, mantenimiento de carreteras, sistemas de ayuda regionales, etc. (Echebarría, 1993). En general fueron muy exitosos y Reyner fue promovido a la nobleza con el título de Lord por sus servicios.

Las privatizaciones, las reducciones y el presupuesto.
El sector público incluía un amplio sector de empresas (acero, carbón, agua, electricidad, transportes, telecomunicaciones, etc.) las que fueron privatizadas, logrando reducir el empleo en ellas en forma sustancial.

Estas privatizaciones generalmente consistieron en la venta de acciones y los sindicatos lograron preservar los derechos adquiridos. En estas ventas se garantizó los derechos de los usuarios, lo que a veces se expresaron en “Cartas de los usuarios”, las que después se generalizaron.

Todo este proceso, ampliamente divulgado, especialmente en lo que se refiere a las deficiencias existentes y a los cambios exitosos contribuyeron a crea un clima favorable para profundizar la modernización.

Es evidente que el marketing jugó un rol esencial, ya que en una sociedad democrática como la británica se requiere consenso para efectuar estos cambios, no bastando la decisión de un gobierno mayoritario, de manera que los sindicatos fueron tomados en cuenta, aunque marginalmente, en los procesos así como los usuarios que fueron estimulados para asumir una actitud crítica.

Los pasos siguientes (The next steps) y las agencias ejecutivas públicas. Una vez conseguido este apresto social la modernización prosiguió y se renovó a partir de 1988, cuestionando el tamaño del servicio público y considerándolo como una causa esencial en su burocratización e ineficiencia. Se aceptó la idea de que servicios más pequeños, con altos niveles de autonomía y control de eficiencia permitirían agilizar la prestación de servicios. También se intentó disminuir el número de funcionarios en cada servicio, lo que se logró, por ejemplo en el Tesoro donde se disminuyó el personal en un 25%.

En consecuencia, más de 350.000 funcionarios fueron desplazados a un nueva institucionalidad llamadas “agencias ejecutivas”, éstas eran más de 100 servicios específicos de los ministerios, desprendidos del Servicio Civil y organizados como entidades públicas descentralizadas funcionalmente y con altos niveles de autonomía, desligándola de los servicios que cumplían funciones transversales como aprovisionamiento, contabilidad, remuneraciones, etc. (Allen, 1997). Lo esencial de esta agencia ejecutiva fue la creación del “Gerente Público”, el que generalmente no era un “public servant”, sino que provenía del sector privado. Estos Gerentes gozaban de gran autonomía y en sus contratos se establecían objetivos y metas precisas, generalmente una de ellas consistía en que el presupuesto de gastos no podía exceder en términos nominales al del año anterior, lo que significaba que en realidad debía disminuir ya que había una inflación estimada de 3%. Se tendió a que estas agencias públicas dispusieran de presupuestos que se operaban con gran flexibilidad, sin existir control previo, sino que posterior y ocasional. En muchas agencias se modificaron las escalas de sueldos y se establecieron otras en negociación con los sindicatos así como se dictaron reglamentos especiales para cada una de ellas. Cada servicio adquirió directamente en el mercado sus aprovisionamiento. La contabilidad que se empezó a llevar era la devengada, en base a los compromisos, abandonando la contabilidad efectiva en base a las salidas o ingresos reales. Otro objetivo que se alcanzó fue estimular la competencia, para lo cual los usuarios podían elegir a sus proveedores de servicios, siendo autorizados en algunos niveles empresas privadas como proveedoras.

Simultáneamente se crearon otras 300 agencias ejecutivas públicas desvinculadas de los Ministerios, las que gozan de mayor autonomía y que tienen 200.000 funcionarios (Allen, 1997).

Este mismo proceso, realizado a nivel central, se reprodujo a nivel local donde se exigió al autofinanciamiento estimulándose la venta de propiedades. Los councils o municipalidades eran propietarias de gran cantidad de casas que debían arrendar para satisfacer el derecho a la vivienda., con este nuevo enfoque se generalizó su venta dejando las municipalidades de ser las grandes propietarias urbanas. Se establecieron impuestos por persona (poll tax) para financiar las municipalidades, sin considerar el nivel de ingreso de las personas, ya que no hacía una efectiva distinción entre ricos y pobres. Todos debían pagar igual.

El Servicio Nacional de Salud empezó a contratar servicios privados (hospitales y clínicas), pero los usuarios conservaron el derecho de elección para estimular la competencia.

Estas medidas en síntesis significaron un fraccionamiento de los servicios públicos, el fin de las escalas únicas de sueldos, el término del sistema de mérito que permitía ascender dentro de toda la administración y se limitó al pequeño servicio. Los altos cargos eran llenados por concursos supervisados por el gerente, quien establecía las remuneraciones y características del contrato.

Los críticos del sistema vieron en él la creación de un mecanismo muy complejo y dispar,que estimulaba las diferencias y los funcionarios de carrera veían limitadas sus posibilidades de ascenso ya que se prefería personal con experiencia empresarial. Los que copaban los altos cargos (oficialmente el 28%) y que además, habitualmente eran conservadores. Los límites dentro el sector público y el privado se disiparon ya que muchas funciones fueron contratadas a empresas privadas.

Conclusiones, críticas e influencia en Chile.
La modernización de la Gestión pública británica lideraba por Margaret Thatcher se caracterizó por su radicalismo. Se partía del supuesto de la ineficiencia del servicio público y la superación de ella con las técnicas empresariales. Otros culpables de la ineficiencia era el gigantismo del servicio público, el poder de los sindicatos y la falta de liderazgo. Estos fueron enfrentados con la creación de las agencias ejecutivas públicas y sus gerentes.

Como se ha señalado, la modernización británica se transformó en el paradigma neo liberal de lograr el menor Estado posible. Recibió alabanzas de toda la institucionalidad de la globalización y se presentó como receta aplicable a todos los países que tuvieren problemas de gigantismo en el sector público. Margaret Thatcher, por su parte, admiró las modernizaciones realizadas por Pinochet en Chile (que redujó a la mitad el funcionariado) y que ella no pudo alcanzar pues no era posible aplicar soluciones no consensuales, ya que el Reino unido era una democracia.

Los objetivos perseguidos fueron alcanzados parcialmente. Hacia 1992 el déficit había bajado de 8% a 4%, pero el gasto público fue imposible de bajar con las medidas adoptadas, sin embargo, la inflación se había triplicado (10%), el desempleo y la delincuencia habían aumentado y el problema de vivienda se acrecentó. Sólo se logró bajar el gasto público como consecuencia del fin de la guerra fría que permitió al Reino Unido reducir su gasto de defensa. Algunas medidas fueron extremadamente impopulares como el impuesto por persona y provocaron su caída, realizada por su propio partido.

Cuadro Nº 9
Reino Unido:

Empleo sector público.

Años 1980 y 1990

Niveles	1980	1990
Gobierno central	2.196.000	2.060.000
Gobierno local	2.343.000	2.290.000
Corporaciones públicas	2.007.000	759.000
TOTAL	6.546.000	5.109.000

Fuente : OECD, 1992.Como puede observarse, la reducción del empleo público proviene de las privatizaciones de las empresas públicas (Corporaciones públicas) y la reducción del sector central es de 136.000 personas, lo que representa poco más del 6% de reducción real..

El Servicio Nacional de Salud, el sistema más criticado por Margaret Thatcher, que tenías poco más de un millón de funcionarios (en 1980 tenía 1.001.000 funcionarios), había aumentado su dotación (en 1990 tenía 1.010.000) (OECD, 1992) y seguía siendo uno de los problemas centrales de la Administración Pública británica, al extremo que algunos años después, al asumir Anthony Blair con el triunfo del Partido Laborista, las listas de espera para operaciones en el mencionado servicio eran de decenas de miles de personas. Tampoco se hicieron cambios en la administración regional, casi inexistente, y sólo con el triunfo laborista se establecieron autonomías para Escocia y Gales.

La experiencia británica inspiró y fue el modelo que se aplicó en Chile.Mario Marcel, quien fue Director de Presupuestos fue el que diseño el proceso modernizador en función de su experiencia en Gran Bretaña, donde había podido observar la modernización allí aplicada. Posteriormente el nuevo encargado del comité de Modernización Claudio Orrego reafirmó este enfoque, incorporando algunos énfasis provenientes de la experiencia neozelandesa., especialmente en la tesis del Gerente Público, del gobierno electrónico y del marketing público. Paradojalmente, como se analiza más adelante, un gobierno que se identifica como progresista aplicó el más extremo modelo neoliberal de Margaret Thatcher para aplicar la reforma de la gestión pública. En la tipología de los procesos modernizadores que hace Villoria, el modelo tahtcheriano es “ideológico” porque “estuvo liderado por el primer ministro y su gobierno, así como por el partido que lo sustentaba” (Villoria, 1996).

6.2 LA EXPERIENCIA NORTEAMERICANA.

Los Estados Unidos ha jugado un rol primordial en la generación de pensamiento administrativo tanto en relación al sector privado como al público. En este último sector, casi todos los nuevos gobiernos han presentado un plan de modernización o de mejoramiento de dicho sector.

El debate central se ha dado con una cierta unanimidad de concepciones que pretenden fortalecer los poderes de los estados y de los gobiernos locales frente al creciente poder federal. En general los gobiernos republicanos han puesto un marcado énfasis en estos enfoque, mientras que los demócratas han sido más equilibrados. Los republicanos, impregnados de un neoliberalismo, extremo consideran que el mejor Estado es el menor posible y que “la burocracia de Washington” es la causante de la expansión del gasto público y de los déficit fiscales.

La estructura administrativa local y regional es muy grande, existen 3.000 condados, 80.000 municipios y 36.000 distritos diversos (salud, educación, etc.).

Un certero análisis de las reformas administrativas realizadas durante el periodo de Reagan la realiza Michel Crozier (Crozier, 1992). A comienzos de 1980 los Estados Unidos enfrentaba una severa crisis, no había crecimiento, el déficit fiscal aumentaba así como el desempleo. Un inmenso déficit comercial con Japón significaba el fracaso de la empresa norteamericana frente al avance japonés. La crisis económica y moral se expresaba en las escuelas, la salud, la seguridad y la justicia. La inmigración clandestina azuzaba el racismo. Algunas comunidades reaccionaron negándose a pagar los impuestos y otra como Visalia, Phoenix y Saint Paul y empezaron a aplicar innovaciones administrativas ejemplares. La pugna entre republicanos y demócratas se acentuó.

En 1981 empieza el proceso “Omnibus Reconciliation Act, ORA” bajo el lema de “Contra la burocracia de Washington” y pretende esencialmente lograr una desregulación, que facilite el desarrollo de la empresa privada, especialmente en el aspecto financiero. Para ello se constituyen comisiones integradas por 3.000 políticos que revisan la normativa reguladora vigente proponiendo simplificaciones. En 1982 se aplica la “Iniciativa por el federalismo” que pretende fortalecer las administraciones locales y estaduales. En 1986 se aplica una reforma impositiva que también intenta disminuir la carga tributaria, especialmente a las empresas. Los resultados son satisfactorios en el ordenamiento presupuestario pero no se logra un buen control. La desregulación bancaria provoca una quiebra generalizada con pérdidas de 150.000 mil millones de dólares. La intención de disminuir la burocracia de Washington se logra parcialmente, pero es equilibrada por el aumento del personal de defensa que proviene de las disminuciones del aparato federal (Crozier, 1992).

Esta experiencia de modernización muestra una contradicción entre presupuesto y Administración. La concepción de resolver los problemas administrativos mediante el control presupuestario es un fracaso y genera una crisis en el personal, cuya expresión más clara es la no llegada de jóvenes universitarios a la Administración Federal.

Esta reforma es evaluada por la National Commission on Public Service, con la participación de académicos, líderes sindicales y personalidades privadas. Las grandes escuelas de Administración de las Universidades de Harvard , Princeton, Berkeley, Chicago y Texas concluyendo que el proceso no alcanzó sus objetivos. Se establecen cursos de capacitación para los altos niveles administrativos con un mes de residencia, se emplea la metodología de estudio de casos y se prosigue con los premios oscares administrativos (diez de cien mil dólares cada uno) (Crozier, 1992).

Esta reforma, si bien no fue exitósa en lo sustancial, demostró la importancia de evaluar los resultados e incorporó a las universidades a participar activamente en el desarrollo de propuestas.

La divulgación del libro “La reinvención del gobierno” de Osborne y Gaebler (Osborne y Gaebler,1994) crea una sólida base para intentar otra modernización en 1990, esta vez bajo el gobierno demócrata de Bill Clinton. La escuela de la “Reinvención” orienta el proceso y su mejor expresión es el libro de Al Gore, Vicepresidente de los Estados Unidos que describe este proceso y sus objetivos (Gore, 1993). Estos documentos se resumieron en el Capítulo IV apartado 4.11 sobre la reinvención y fueron fundamentales en la reforma aplicada durante el gobierno de Clinton.

La modernización impuesta durante el Gobierno de Clinton logró los objetivos centrales de estos procesos: disminuir el gasto público y hacer desaparecer el déficit fiscal, lo que permitió una gran estabilidad y el período de auge más prolongado de la historia norteamericana.

Un aspecto muy interesante fue el enfrentamiento de la corrupción política y administrativa, lo que se logro con un programa basado en la prevención. Se designó a 20.000 agentes federales que cumplieron estas funciones, realizando investigaciones, pero esencialmente divulgando y capacitando en materia de ética pública, contando con un fuerte apoyo audiovisual. También se dictaron varias leyes de probidad y transparencia, incluyendo la “Sunshine Act” que brinda un sistema de protección a quienes denuncien actos de corrupción. El éxito de este programa se expresó entre otros indicadores en el Indice de Percepción de la Corrupción producido por Transparency International. Estados Unidos ocupó el lugar muy destacado entre el centenar de países considerados, obteniendo notas entre 7 y 8 en la escala de 0 a 10.

Cuadro Nº 10
Estados Unidos
Indice de Percepción de la corrupción
Años 1995-2000

año	Lugar	Índice
1995	15	7,79
1996	15	7,66
1997	15	7,61
1998	18	7,5
1999	14	7,8

Fuente: Transparency InternationalEl caso del combate a la corrupción en Estados Unidos es un hecho relevante ya que la corrupción política y administrativa era una costumbre de larga data en la historia americana, que ya Tocqueville había percibido.

6.3 LA EXPERIENCIA SUECA.

Suecia es un país desarrollado que se caracteriza por la gran participación denominada “militancia social” y el alto grado de sindicalización junto a una larga tradición democrática y una casi permanente influencia decisiva del Partido Socialdemócrata y otros similares. Es una monarquía constitucional que tiene un gobierno parlamentario. La sociedad sueca cuenta con la institución de los Ombudsmen parlamentarios desde el siglo XVIII (el primer ombudsman parlamentario se creó en 1776). Estas instituciones han sido muy exitosas al permitir llevar un control transparente de los servicios públicos y de determinadas materias como la libertad de prensa, la discriminación racial, la corrupción y la ineficiencia, permitiendo que los usuarios presenten denuncias y éstas son investigadas y los resultados son dados a conocer a través de la prensa, de manera que el control es de carácter popular y no procesal ni sancionador. La Administración sueca se caracteriza por tener un cuerpo ministerial muy reducido que es el que fija las políticas públicas, recurriendo a las universidades en materia de asesorías técnicas, los servicios centrales (actualmente agencias ejecutivas) están dispersos en diversas ciudades y no en la capital. La administración regional y la local, cada una de ellas tiene más funcionarios que la administración central porque existe una vieja tradición de descentralización y competencias delegadas a los niveles regionales y locales. Por ejemplo, la Agencia Sueca de Ayuda a los Estudiantes, que atiende a 300.000 jóvenes fue trasladada de Estocolmo a Sunsvall en 1975, ciudad de 100.000 habitantes a 300 kilómetros al norte de Estocolmo, de la misma manera, casi todos los servicios públicos tienen su sede en ciudades provinciales y no en la capital, política deliberada para que el empleo público esté distribuido por todo el país y no concentrado en una sola ciudad capital. (OECD, 1992; Olson, s.f.)

El reino de Suecia desarrolló uno de los Estados de bienestar más perfecto del mundo, pero igual que el Reino Unido, los cambios demográficos hicieron entrar en crisis este sistema que se agravó hacia 1970. Los problemas del sector públicos son muy relevantes en este país pues este sector abarca gran parte de la economía del país (en algunos períodos superó el 40%). Lo que para la empresa privada es causa de las crisis que debió enfrentar. Estas empresas son la que encabezaron la modernización del país con el programa llamado “Cambio Total” que intentó mejorar la productividad y competitividad de la empresa privada sueca.

En 1976-82 una coalición de derecha ganó las elecciones y comenzó un proceso de modernización denominado Acta de 1980. Sus objetivos centrales eran hacer una reforma tributaria, reducir el gasto publico incontrolable y establecer controles eficientes sobre la Administración Pública.

Esta modernización privatizó algunas empresas públicas y estableció sistemas de calidad en la administración estimulando la motivación del personal. En 1985 los socialdemócratas volvieron al gobierno y el primer ministro Olaf Palme desarrolló una política de “cambio sin ruptura” en el proceso de modernización. Las principales innovaciones fueron encomendadas al Ministerio de la Administración Pública: (Crozier, 1992) – Orientación al cliente y el establecimiento de padrones de calidad. – La creación de las agencias ejecutivas públicas descentralizadas y el establecimiento de la Administración Por Objetivos (APO) y los gerentes públicos contratados. – El énfasis en la descentralización y la reducción del número de municipios. – El desarrollo de la participación social en la Administración de todos los niveles. – La flexibilización de los sistemas administrativos, especialmente el presupuestario, estableciendo Los presupuestos plurianuales de tres años que permiten a los directores programar inversiones de envergadura en lapsos más largos y no en la perspectiva reducida del periodo anual, así como traspasar partidas de un año a otro. – Establecimiento de las auditorias y racionalizaciones triples, consistentes en considerar simultáneamente los objetivos, la organización y los resultados o gestión. Estas auditorías no son permanentes sino que ocasionales y son de sistemas o globales. – Incorporación masiva de la informática a las labores administrativas y de información. – Flexibilización de las remuneraciones y despidos considerando “encontrar nuevo empleo en la medida de los posible”.

El proceso modernizador ha pasado a ser permanente y se intenta reducir el sector público en un 10% y el sistema presupuestario se ha rediseñado poniendo atención en los resultados antes que en el gasto. Casi todas las actividades que implican gasto social son realizados por los niveles locales y regionales. En Suecia el 95% de la educación es pública y las agencias ejecutivas dependen del nivel central, mientras que otras dependen de los niveles regionales o locales. También hay empresas públicas que tienen diferentes dependencias.

Cada uno de los tres niveles está dirigido por los representantes elegidos (en el Riksdag o parlamento, consejos regionales y municipios). Numerosas grandes empresas como las del acero, forestales son mixtas, teniendo el Estado una participación entre el 48 y el 51% de las acciones (OECD, 1992).

El empleo público subió de 1.189.700 en 1975 a 1.581.600 en 1990 (OECD, 1992).

Cuadro Nº 11
Reino de Suecia: estructura del empleo público,
1988

Sectores	Servidores públicos
Gobierno central	410.800
Condados (sector regional)	430.700
Sector local	712.000
TOTAL	1.553.500

Suecia tiene 23 condados y 286 municipalidades (en 1971 había 850). Las municipalidades tienen responsabilidad en educación básica, vivienda, caminos, agua potable, alcantarillado, cuidado de menores y ancianos y actividades culturales y recreativas. Los condados tienen las funciones de salud, algunos tipos de educación y la capacitación.

Es evidente que en esta modernización lo central fueron los usuarios y servidores públicos a través de sus sindicatos, los que motivados hicieron avanzar estos cambios facilitada por una cultura de servicio público muy afianzada en la tradición sueca.

Estas reformas permitieron reformular muchos programas, acentuar la descentralización, establecer los gerentes públicos, desarrollaron el liderazgo, estimularon la carrera administrativa, establecieron el principio de calidad cero defecto y la opinión del usuario, disminuyeron los reglamentos y el presupuesto flexible y la triple auditoría se transformaron en modelos administrativos que se divulgaron por todo el mundo (Crozier, 1992).

El éxito alcanzado por esta modernización ha sido fuente de inspiración para los cambios efectuados en el Reino Unido, Francia, Nueva Zelandia, Australia, Canadá y otros países.

6.4 LA EXPERIENCIA DE NUEVA ZELANDIA.

La experiencia británica y sueca planteó un desafío para algunos países anglosajones, especialmente Australia, Canadá y Nueva Zelandía, los que realizaron profundas modernizaciones en sus administraciones públicas. Canadá y Australia enfatizaron la descentralización y el fortalecimiento de la Administración regional y local, acorde con el federalismo imperante en ambos países. Estas modernizaciones son objeto de estudio, teniendo cada una de ellas rasgos muy singulares.

La modernización efectuada en Nueva Zelandia correspondió a un país que siempre se caracterizó por imitar al Reino Unido (Westminster style of government), teniendo una estructura unitaria con escasa relevancia del sector regional (OECD, 1992).

Hacia 1984, Nueva Zelandia enfrentaba una crisis muy profunda, el déficit fiscal alcanzaba al 9% y la deuda pública era el 60% del PIB. El gasto público era incontrolable y en el mes de diciembre había “un arrebato” de compras para utilizar las disponibilidades de gasto. La contabilidad pública era lenta y no reflejaba la crisis y los presupuestos eran excedidos permanentemente. El sistema de bienestar es no contributivo y es financiado por los impuestos generales y existe el Ombudsman que encauza las quejas sobre el funcionamiento de la Administración Pública. (OECD. 1992)

Una nueva generación compuesta de aquellos que habían alcanzado su juventud después de la segunda Guerra Mundial asumieron el poder a través del Partido Laborista e iniciaron la modernización que fue seguida más adelante por el Partido Nacional (Conservador).

Las líneas principales de esta modernización la constituyeron: -Establecimiento de criterios comerciales a través del “public choice”. -Corporativización o creación de agencias públicas autónomas (o sociedades anónimas con capital público) -Privatizaciones -Gerencia Pública – Autonomía del Banco Central

El establecimiento de criterios comerciales consistió en aplicar los principios del public choice en las compras, guiándose por los indicadores de mercado, estableciendo nuevas contabilidades y la obligación de rendir cuentas periódicamente, monitoreo periódico, técnicas de gestión como la planificación estratégica y marketing.

Numerosos servicios públicos fueron transformados en agencias ejecutivas con gran autonomía o sociedades anónimas y otros, especialmente los productivos se privatizaron, incluyendo los ferrocarriles, el acero, la petroquímica, las telecomunicaciones, los hoteles, el transporte maderero, etc. (Ball, 1996).

La privatización de ferrocarriles hecha paulatinamente fue tan conveniente que redujo el personal a menos de un tercio del que tenía inicialmente. El transporte de la industria maderera también se privatizó paulatinamente, entregando los camiones a los choferes, los que constituyeron pequeñas empresas que lograron bajar el costo del transporte y pagar los equipos asignados. En este rubro la disminución del empleo fue menos drástica.

La gran realización de la reforma administrativa de Nueva Zelandia fue el establecimiento de los gerentes públicos en las nuevas agencias ejecutivas. Esta experiencia sueca y británica se profundizó y ha constituido un modelo exportado a muchos países, incluyendo Chile.

Para estos efectos se creó el State Service Commission, servicio centralizado que abogó por la descentralización, pero estableció estándares uniformes para la contratación de estos gerentes. A esta Comisión le correspondió: -Seleccionar y nombrar a los gerentes, negociando sus remuneraciones y compromisos. -Revisar el desempeño de los organismos públicos y sus gerentes. -Promover políticas de personal y estándares de rendimiento. -Promover y asegurar la igualdad de oportunidades. -Bindar asesoría en organización y sistemas administrativos.

Los gerentes públicos eran contratados separadamente para cada servicio, sin que existiera carrera profesional en el servicio. Los candidatos no requieren experiencia en el área del servicio y se les garantiza la independencia política.

Los contratos son similares a los de compra y venta, establecen tareas, productos, remuneraciones y premios y plazos. Se exige declarar intereses personales, adherir a reglas de conducta establecidas y a no trabajar en el área privadaen los 12 meses posteriores a la salida del servicio. Se asegura una capacitación permanente.

El perfil exigido al gerente público, en general es el siguiente:
-Capacidad de creación de redes.
-Capacidad para comprometerse con los logros y objetivos.
-Capacidad de comunicación
-Honestidad e integridad.
-Capacidad intelectual e independencia.
Capacidad para administrar recursos humanos.
-Altos conocimientos y destrezas en gestión.
-Capacidad de liderazgo estratégico.

El establecimiento de la institución del gerente público ha sido asimilada en diversos contextos y en muchos países e intenta hacer la modernización de la gestión pública en torno a esta institución. En Chile, el ex jefe del proceso de modernización, Claudio Orrego estudió esta experiencia y participó en delegaciones que fueron a estudiarla a Nueva Zelandia y se transformó en su más entusiasta divulgador en Chile y logró que se presentaran los proyectos legales para crear la institución en Chile, los que no han sido aprobados por el legislativo y los continuadores del proceso de modernización (Egaña), le han restado alguna significación a este modelo de liderazgo.

El establecimiento del Banco Central autónomo, cuyos ejecutivos son mantenidos en el cargo solamente si se cumplen los objetivos centrales de la política económica, generalmente expresados en un inflación que fluctúe entre 0 y 3% anual, se ha imitado en numerosos países incluyendo a Chile.El empleo público alcanza al 21% y sólo ha caído levemente (3,1%) desde el inicio de las reformas en 1986. (OECD, 1992) Pero hacia 1994 el empleo gubernamental había bajado de 88.000 personas a sólo 35.000 mediante la corporativización, es decir pasan de funcionarios públicos a empleados particulares, aunque las empresas pueden seguir siendo de propiedad estatal, pero organizadas como sociedades anónimas. (Ball, 1996).

Conclusiones y trascendencia para Chile.
Para Cristián Larroulet y Tomás Flores del Instituto Libertad es “un caso relevante de modernización del Estado” Larroulet y Flores, 1998), mientras que para Mitzberg es el modelo del gobierno virtual “que representa un experimento de los economistas que nunca han tenido que gestionar nada” y que es un “gobierno que es no gobierno” (Mitzberg, 1999).

Larroulet y Flores señalan que el caso de la “modernización del estado” es exitosa porque actualmente (en 1998) es considerada entre las cinco primeras economías más competitivas del mundo según el Indice de Competitividad Mundial que publica el World Economic Forum de 1997 (Larroulet y Flores, 1998).

Destacan los siguientes aspectos: (Larroulet y Flores, 1998) Flexibilidad laboral: establecimiento de la libertad laboral, normas laborales iguales en el sector privado y público, negociación colectiva por empresa y en el sector público, por departamento. Corporativización y privatización: todos los servicios públicos que cumplían funciones de producción de bienes y servicios se transformaron en empresas públicas y muchas fueron privatizadas. Descentralización y gerencia pública: Todas las unidades dependientes de ministerios quedaron a cargo de gerentes públicos, los que tienen autonomía para contratar y despedir personal conforme a las normas del sector privado. Este gerente debe cumplir metas, es evaluado y se le remunera según su productividad. Contabilidad del gobierno igual que una empresa: Contabilidad en base devengada y con asignación de capital. Obligación de publicar balances auditados (no sólo los movimientos de caja, sino el uso de los activos). Transparencia: Obligación de presentar información sobre metas globales y específicas, proyecciones a largo y mediano plazo de las finanzas públicas. La conclusión de los autores mencionados es que “el modelo neozelandés puede ser perfectamente aplicado en Chile” complementándolo con el principio estricto de la subsidariedad y este principio aplicado al dilema de gobierno local versus gobierno central (Larroulet y Flores, 1997).

Una posición similar ha mantenido Claudio Orrego, quien es un convencido de las ventajas de este modelo, el que ha intentado aplicar, especialmente en lo relativo al gerente público. Por su parte, Mario Marcel, el verdadero orientador y gestor de la modernización de la gestión pública en Chile sostiene al referirse al gerente público neozelandés: “Yo creo que el esquema neozelandés se basa en algo fundamental: los contratos se cumplen. Nueva Zelandia ocupa el primer lugar del mundo en los rankings sobre honestidad gubernamental, es el país más honesto del mundo” (Marcel, 1998).

Un factor esencial para alcanzar tan alto apoyo se puede encontrar en lo señalado por el ex Director de la Comisión de Servicios Estatales de Nueva Zelandia, Donal Hunn: “costó años convencer al público y a los políticos de la necesidad de pagar a los gerentes públicos salarios tal vez superiores a los del mismo ministro” (Hunn, 1998).

6.5 EL CASO DE JAPÓN.

Japón se ha transformado en un gigante que ha sido capaz de desafiar hasta a Estados Unidos en eficiencia. Para el mundo occidental es necesario una presentación previa para después referirse a sus reformas administrativas, porque a pesar de sus virtudes, Japón ha debido enfrentar limitaciones en su administración pública, ya que algunas de sus virtudes también se convierten ene defecto. La introducción se basa en el libro de Sakaiya ¿Qué es Japón? Y el proceso de reforma administrativa, muy ejemplificador en muchos de sus aspecto se basa en la información de Michel Crozier.

Casi un paraíso.
Japón es un gigante industrial en bienes de producción masiva, pero no es un país eficiente en general. Su agricultura y la distribución son ineficientes. La productividad por hora del japonés es menor que la de los europeos o americanos (Sakaiya, 1995).

Hace poco más de un siglo era un país atrasado y casi medieval. El salto para llegar a ser una gran potencia es difícil de explicar, algunos creen que es un imperialismo económico de corte empresarial con una economía dirigida por una burocracia pública. Otros destacan la ética laboral, el avance tecnológico y su educación (Sakaiya, 1995).

En 1868 con la Restauración Meiji, Japón entró al comerció mundial obligado por la amenaza de la armada norteamericana. En sólo ciento veinte años se transformó en la sociedad industrial más avanzada del mundo, copiando con exactitud la tecnología y los sistemas de Europa y Estados Unidos (Sakaiya, 1995).

La estructura burocrática y militar nunca fue centralizada ni planificada. La intervención de Japón en la Segunda Guerra Mundial, se debió -según el autor- no por ser una sociedad autoritaria con un objetivo nacional, sino porque sus organismos de poder estaban tan divididos que no tenían capacidad para discutir y transar. Cada japonés es leal en primer lugar a su institución y compite con las demás (Sakaiya, 1995).

El Japón moderno es un ejemplo de guía administrativa (gubernamental) y cooperación industrial, limando las diferencias y contradicciones entre sector público y sector privado.

Cada país tiene su cultura singular que explica su desarrollo, el rasgo más interesante en la cultura japonesa es su flexibilidad, hay una conservación del pasado y una transformación permanente. Si hay algún rasgo que es un obstáculo a la armonía, son capaces de cambiarlo para logra esa estabilidad.

El Japón es la segunda economía del mundo, es una séptima parte de la economía mundial y tiene un ingreso per cápita que se aproxima a los 30 mil dólares, ingreso que sólo alcanzan pequeños países europeos, pero Japón tiene 123 millones de habitantes. En 1992 tuvieron un superávit en sus exportaciones de 110 mil millones de dólares, el más grande de la historia mundial, superávit que significa déficit en su contraparte, especialmente en Estados Unidos creando un problema mundial, que afecta también al Japón (Sakaiya, 1995).

Las empresas son rentables y las familias tiene finanzas sólidas. La inversión es de un 19 del PBI y el ahorro de las familias alcanza al 14 % de su ingreso (uno de los más elevados del mundo). Cada japonés ha ahorrado lo suficiente como para tomarse vacaciones durante 9 años seguidos. Es un país sin mendigos y con bajas tasas de delincuencia, la décima parte de la que tienen los países desarrollados (en Japón no se roban objetos, los ladrones sólo aceptan efectivo). La distribución del ingreso es una de las más igualitarias del mundo, el 20% más rico es 2,9 veces que el 20% más pobre. En Estados Unidos es 9,1 y en los países europeos excede de 10 veces (Sakaiya, 1995). En Chile es 15,3 (en el 2000).

La educación se basa en la igualdad, el 94 % prosigue estudios secundarios y el 40 % llega al nivel universitario. La expectativa de vida en 1990 era de 81,77 para las mujeres y 75,90 para los hombres (las más altas del mundo). El sistema sanitario y la limpieza son magníficos. Es un país donde la protección medioambiental es extremadamente rigurosa (Sakaiya, 1995).

La explicación del vertiginoso crecimiento del Japón radica en que aprovechó… su carencia de recursos naturales. Mientras Inglaterra producía energía con carbón nacional muy caro y Estados Unidos generaba parte de su energía con petróleo nacional a altos precios y Francia y Alemania mantenían sus industrias del carbón y de hierro también caras, Japón compraba petróleo y materias primas a bajo costo porque no tenía ninguna posibilidad de ser proteccionista. Sin embargo, en la agricultura, donde carecen de competitividad, son proteccionistas.

En los años 80 se sugirió que Japón tenía una mala infraestructura y se realizaron grandes inversiones en alcantarillado y parques, los que finalmente casi no se usan, porque los edificios ya tenían sistemas de tratamiento de las aguas servidas y los parques ensuciaban, a juicio de la población. La vivienda es de 80 metros cuadrados promedio, lo que no es mucho en comparación con Estados Unidos pero que supera a muchos países europeos y más del 60% de los japoneses son propietarios de viviendas (Sakaiya, 1995).

Los jubilados acostumbran usar una parte importante de sus ingresos en regalos a sus nietos, de manera que se ha considerado que subir estas pensiones no significaría mayor felicidad para sus beneficiarios.

En los años 40 los japoneses querían comer una satisfactoria ración de arroz; en los 50, quería las tres máquinas mágicas (TV; lavadora y nevera); en los 60 quería TV a color, aire acondicionado y automóvil. En los 80 se hicieron consumistas individuales, pero como todos habían comprado las mismas singularidades, surgió el “individualidad común”. Ahora compran revistas que les informan de marcas apropiadas, para lograr diferenciación (Sakaiya, 1995).

Desde fines de la Segunda Guerra Mundial, Japón no tiene política exterior expansiva, se ha mantenido al margen de lo que ocurre en el mundo y la exigencia de que participara en la Guerra del Golfo no fue comprendida por la población ni por el gobierno. Estas presiones extranjeras, así como la reducción del superávit de la balanza comercial, crean una situación de zozobra para los japoneses. En realidad sólo han intervenido en política internacional desde la Primera a la Segunda Guerra Mundial, ni antes ni después lo han hecho. Ahora cobra nuevo interés el desarrollarse más aún y construir su propia utopía, para separarse de la realidad internacional (Sakaiya, 1995).

La gestión japonesa es exitosa, pero exclusivamente en el ámbito industrial, el empleo vitalicio tiende al sobreempleo. La información, la distribución y la creación de conocimiento tienen costos más elevados en el Japón que en los otros países desarrollados.

La burocracia japonesa tiene rasgos propios de la empresa privada competitiva, lo que es útil, en el nivel privado, pero que es inconveniente en el sector público. Los burócratas japoneses tienen una adhesión total a su institución y ministerio, pero no al Estado, por lo cual tiene fallas profundas en coordinación y tiene segmentos de marcada ineficiencia (Sakaiya, 1995).

La excesiva regulación es otro de las aspectos criticados. Por ejemplo, en los parques está reglamentado el número de árboles y su tipo por cada cien metros cuadrados. Esta regulación elimina toda necesidad de reflexión.

Japón asimiló rápidamente la tecnología occidental en un lapso de 40 años. No hay otro ejemplo en la historia de un proceso tan veloz. Este fenómeno se explica en función de la psicología del japonés, la constitución de la sociedad y factores como el clima y el entorno físico. Este entorno impuso siempre un trabajo diligente y cooperativo, con algunas rarezas, como que los japoneses, en general no tuvieron contacto con los animales. En su historia milenaria no hay ni ciudades estado ni esclavitud.

Una sociedad pacífica que confía en sus superiores.
En Japón todo está censado, no hay indocumentados, ni residentes ilegales. Como carecieron de Estado durante siglos, ahora confían en el Estado y no se entiende un japonés fuera del Estado. El Estado no se preocupó de la defensa, ni del orden público, ni de las relaciones internacionales, pues esos problemas no existían. Los gobernantes se preocuparon mucho del bienestar; por ejemplo se extendió la soberanía hacia el oriente del Japón porque los soldados llevaban una nueva tecnología para producir más arroz.

En el siglo XV se desarrollaron minas, obras públicas y distribución del agua, que tenían como finalidad recaudar tributos, pero paralelamente aumentaba el bienestar de la población. La distribución de la riqueza era seis partes para el Estado y cuatro para el pueblo, pero en realidad el sistema funcionaba de tal manera que el Estado solo percibía tres y el pueblo siete. El concepto de mal funcionario se refiere al que intenta aplicar las reglas drásticamente, no al que actúa protegiendo los intereses de los labriegos, que habitualmente tenían arrozales ocultos o las mediciones se hacían deliberadamente, protegiendo a los campesinos. Actualmente la tasa impositiva es muy alta, el 40% (Sakaiya, 1995).

La burocracia es limitada por la ley, pero en el ámbito de lo que no está prohibido tiene amplia discrecionalidad, esta es la pauta de la Guía Administrativa, que orienta toda la actividad del Japón. Sin embargo, esta discrecionalidad no es cuestionada y se usa considerando la cooperación entre el gobierno y los ciudadanos.

Ventajas y desventajas de la adopción selectiva.
Los japoneses, al tener abundante mano de obra y al considerar la equidad como un valor, permitía que sus artesanos copiasen al detalle los productos extranjeros. Copiaron la artillería portuguesa en 1543, ya en el 1600 habían logrado producir mejores cañones y fusiles que los portugueses. En 40 años superaron a Francia como productor de seda (en 1910). En 1882 construyeron la primera hilandería de algodón moderna, en el mismo tiempo, superaban a los ingleses. Los japoneses no encaran las culturas como sistemas, sino como parcialidades en relación a un producto específico y desvinculan la tecnología de las ideologías (Sakaiya, 1995).

Del gobierno paralelo a la cultura de la simplicidad.
Japón es un país fácil de gobernar, la sociedad es próspera y la guía administrativa regula toda clase de actividades. Su aislamiento es factor de unidad y estabilidad, prácticamente no hay influencias foráneas impuestas. Hay una etnia muy pura y sin mezcla. Fuera del Japón, los japoneses pierden rápidamente su identidad nacional.

En la historia del Japón hay pocos gobernantes autoritarios, en general, el gobierno obedece al pueblo y el pueblo obedece al gobierno. Justamente la ausencia de guerras es lo que ha permitido el desarrollo de este sistema, ya que las guerras requieren de autoridades dictatoriales.

La población y los recursos afectan a la civilización.
La ética laboral japonesa es muy rigurosa y se inspira en la escuela Ishida cuyo lema es “todo trabajo es búsqueda de conocimiento”. Esta filosofía hizo de la frugalidad un principio y se relaciona directamente con la filosofía Zen que actualmente influye en los hombres de negocios de los Estados Unidos. Esta actitud se refleja hasta en sus vacaciones: los japoneses trabajan hasta cuando están jugando. La precisión confluye a que sean hábiles para los detalles, pero ineptos en lo general.

La riqueza actual del Japón es fruto de su tradición definidos por su entorno físico y la cultura histórica. Como ingresó tarde a la economía moderna, estuvo en condiciones de crear una sociedad moderna en muchos aspectos (Sakaiya, 1995).

El origen de la guía administrativa.
En 1941 el gobierno militar estableció una política de dirección de la producción que se llamó “sistema de cooperación industrial guiada administrativamente”. Esta orientación es aceptar el rol de regulador riguroso del Estado.

Para los japoneses el aislamiento social es peor que la muerte, ellos viven en grupos y el grupo es esencial en su vida. Esta es la explicación de actitudes suicidas durante la Segunda Guerra Mundial. No es que apoyen el suicidio, sino que era inadmisible no hacer algo que el grupo demandaba (Sakaiya, 1995).

Cuando los americanos obligaron a Japón a abrir sus puertas con la amenaza de bombardear sus ciudades, la primera reacción de los japoneses fue la de expulsar a los bárbaros, pero después la reemplazaron por la consigna “civilización e ilustración” para lograr mantener su autonomía. En 20 años se construyeron factorías y ferrocarriles y hasta acumuló capital. La mano de obra ocupada era transitoria (volvía al campo si había crisis), esto le dio flexibilidad. Trató de resolver sus problemas de materias primas y capital con lo cosechado en la Primera Guerra Mundial (Sakaiya, 1995).

La guía administrativa se impuso por el gobierno militar de 1938, que disolvió la Dieta, se establecieron “pautas industriales” para una producción estandarizada (todo fue estandarizado). Esta estandarización pasó a la sociedad civil mediante la Escuela que estandariza el carácter (era una copia de la “volksschule” nazi). Esta escuela elimina los defectos así como la individualidad. Ni siquiera la élite japonesa es capaz de generar nuevas ideas (Sakaiya, 1995).

Regionalmente, Tokio se especializa en cultura e información (es la cabeza) y las regiones restantes se dedican a las tareas manuales (son el cuerpo).

Los límites de la sociedad industrial extrema.
Japón enfrenta tres grandes problemas: la crítica internacional, la calidad de vida y los escándalos. La crítica internacional se centra en el resentimiento por el enorme superávit de la balanza comercial. El trabajo intenso no logró mejorar la vida de muchos japoneses, que querían por ejemplo, casa propia. Los escándalos financieros fueron cuantiosos y han contado con la protección oficial. Todo esto augura un futuro sombrío, pero Japón ha sido capaz de hacer grandes reformas sin derramar ni una sola gota de sangre. La tarea del Japón actual es elaborar una filosofía propia que les permita resolver los problemas que le acucian (Sakaiya, 1995).

Las elecciones de 1996 de la Dieta japonesa muestran que el tema central fue el de la “guía administrativa”, ya que están en aumento los sectores que se embarcan en los vientos que impulsan la desregulación. Los cambios que se avecinan pueden cambiar esta “guía” y podremos ver el desarrollo de un país que abandona el sendero que lo llevó a la cima y cae en la tentación del neoliberalismo. Los resultados no pueden ser frustrantes, ya que los japoneses son los maestros en adaptar las rígidas recetas a su propia realidad. Habrá riesgos, pero la capacidad para reaccionar y la flexibilidad de la sociedad japonesa garantizan que no se llevará a extremos la doctrina en boga.

La reforma de Nakasone.
La moderna institucionalidad de Japón fue impuesta por Mac Arthur durante la ocupación nortemericana de Japón. Esos cambios, unidos a la tradición eficientista japonesa, permitieron un desarrollo espectacular del país. Pero hacia 1981-82 surgieron problemas basados, como en otros países desarrollados cambios demográficos y desequilibrios presupuestarios. La esperanza de vida superaba los 80 años para las mujeres y algo menos para los hombres: el déficit presupuestario alcanzaba al 25% y el gasto en salud era incontrolable. La población comenzaba a adherirse al hedonismo vigente en el mundo (Crozier, 1992).

En Japón existen 47 prefecturas (provincias) y 3.000 municipios con tres millones de funcionarios locales. En 1945 había 20.000 municipios.

Para los políticos del partido gobernante, el Liberal Democrático, era necesario un aggiornamento cuyos objetivos debían ser la reducción del gasto público, la desregulación para favorecer el desarrollo de la empresa privada y la descentralización y racionalización de la administración local.

Pero el gobierno decidió no imponer esta reforma sino que se realizara a través del consenso, propio de la sociedad japonesa. Siguiendo el ejemplo americano (de la Commisión Hoover o Grace) se designó una comisión de personalidades integradas por dos académicos, dos dirigentes sindicales y tres empresarios. Esta comisión se denomino RINCHO por su sigla en japonés y comenzó sus labores constituyendo un secretariado de 100 miembros, donde participaban funcionarios de experiencia y se crearon tres comisiones dedicadas a el rol del estado, el rol de las empresas públicas y las relaciones gobierno central-gobierno local (Crozier, 1992). Se contó con la colaboración de destacados periodistas en la divulgación y en la misma Comisión.

El ministro Susuki asumió la dirección central del proceso mientras que Doko, calificado como un sabio, fue quien dirigió a la RINCHO. Las grandes medidas propuestas fueron: Privatizaciones de empresas públicas manteniendo la calidad de los servicios Descentralización (Crozier, 1992). Reducir gastos de personal

El objetivo específico de la privatización serían los ferrocarriles, las telecomunicaciones y el estanco del tabaco.

Después de una campaña justificando la privatización se comenzó con el estanco del tabaco, que era el menos conflictivo. Una vez llevado a cabo y demostrando su conveniencia se siguió con las telecomunicaciones y finalmente los ferrocarriles, donde había sindicatos poderosos. Las privatizaciones fueron exitosas y proveyeron de recursos transitorios al Estado.

Simultáneamente el Estado se retiró de los mercados financieros y se reorganizaron 10 ministerios y sus dependencias. Se establecieron planes por ministerios y se redujo el personal y se establecieron recortes presupuestarios estableciendo un control del gasto público (había alcanzado una tasa de 10% de crecimiento anual) (Crozier, 1992).

El éxito de la modernización, lograda con un gran consenso social, constituyó un ejemplo en las modernizaciones en otras sociedades.

La labor de la RINCHO fue proseguida por el Departamento de Personal que había sido creada en 1948, de manera que la reforma se transformó en un proceso importante liderada por este departamento que paso a ser la SOMUCHO (Managenmentet and Coordination Agency). Esta agencia contó con 1.500 funcionarios y asumió las funciones de Inspección, Reforma Administrativa y Personal (Crozier, 1992) y contó con el respaldo de Susuki, quien había llegado a ser Primer muinistro.

-El proceso de modernización se caracterizó: -por ser gradual (de 1981 a 1983). -Respaldado por el PLD (Partido Liberal Democrático). -Determinación y obstinación (La nacionalización de los ferrocarriles demoró 5 años).

Sin, embargo, hubo fracasos evidentes: se rechazó el presupuesto de base cero; no hubo avances en la administración local, etc. (Crozier, 1992).

5.6 LOS AVANCES PARCIALES: ESPAÑA.

El caso español no es tratado habitualmente como ejemplo de modernización de la gestión pública. Sin embargo, España es un ejemplo en modernización global, ya que pasó de una larga dictadura de 40 años a una democracia floreciente. A decir de algunos políticos españoles España estaba en África (por su atraso) y actualmente se encuentra oficialmente en Europa por su desarrollo. En segundo lugar y desde la perspectiva centralista chilena España es un caso paradigmático en la descentralización y en la constitución de las comunidades autonómicas. Finalmente muchos rasgos de su administración son similares a los de Chile.

Para entrar en el tema presentamos un severo análisis a la realidad administrativa española, realizado por uno de los grandes críticos del proceso modernizador, Alejandro Nieto (Nieto, 1984), quien además ha hecho aportes fundamentales en Ética Pública y en la teoría de la administración única que fundamenta el cuasi federalismo español.

La situación de la Administración española la identifica con el desgobierno, lo que no parece lejano al concepto de “preorganizaional” que Fernando Musso atribuye la Municipalidad Chilena y “preburocrático” que según Joan Prats caracteriza las administraciones públicas latinoamericana o “burocracia barroca” como la definen los historiadores Salazar y Pinto (Musso, 1997; Nieto, 1984; Salazar y Pinto, 1999; Prats i Catalá, 1992).

El desgobierno.
Nieto intenta explicar un fenómeno constante de la historia de España: el desgobierno. Este desgobierno no es fruto del azar o del fatal destino, ni de una coyuntura política. No es tampoco el régimen pasado (el franquismo) la causa del desgobierno. Ahora florece la democracia y el desgobierno se mantiene. No se trata de hacer una crítica despiadada de la administración, “pero lo bueno es tan escaso, tan aislado, que no debe sorprender que sea pasado por alto”. “Quien describe rectamente lo que ha visto no es optimista ni pesimista, lo único que importa es la realidad descrita y peor sería desconocerla y, más todavía, encubrirla” (Nieto, 1984).

La intención del autor no es proponer un recetario de reformas, sino hacer una reflexión previa. Se trata de ayudar a comprender a España desde la perspectiva de la administración, sin desconocer los factores políticos, ya que administración y política son inseparables.

El poder.
En España, los políticos, en cuanto mandatarios constitucionales del pueblo, son los titulares del poder. Pero lo importante no es quiénes ocupan formalmente el poder, sino quiénes efectivamente lo ejercen. Hay un fenómeno de usurpación del poder. Franco solía afirmar que él no era político y quienes efectivamente tenían el poder eran los ministros-funcionarios que usurpaban el poder político; en la democracia aparece el ministro-político, que genera una resistencia en la alta burocracia, lo que obliga a pactar o a triturar esa burocracia. El gobierno de la UCD (el primer gobierno democrático después de Franco) optó por el pacto, los socialistas optaron posteriormente por doblegar a esa burocracia y hacer un “barrido” para asegurar la lealtad. Esto ha ocurrido también a nivel del gobierno local, aunque a nivel regional no ha sido así, porque se trata de una nueva administración. Sin embargo, la burocracia subsiste y no se limita a cumplir las órdenes, sino que interviene de manera profunda en las decisiones y en la ejecución, de manera que hay una usurpación clandestina del poder.

El ejercicio del poder se ve limitado por la invertebración del aparato administrativo, invertebración que es orgánica (organizacional), del personal (los técnicos imponen la política en muchas áreas) y secuencial (interrumpir los programas con el nuevo designado). Esta invertebración lleva a la desarticulación de la administración y a la pugna de competencias entre los niveles locales, regionales y nacionales.

Los gobernantes.
Analizando las memorias de varios gobernantes (Azaña, Fraga y las experiencias de Adolfo Suárez y de Felipe González) se puede saber lo que hace el gobernante. El día de un gobernante (nacional, regional o local) pasa atendiendo audiencias (unas seis diarias), atender llamadas telefónicas (unas treinta al día), asistir a reuniones (de ordinario dos al día) y participación en treinta o cuarenta comisiones formales e informales. A lo menos, un viaje a la semana y la recepción de una montaña de correspondencia e informes al día. A todo ello se suman las recepciones, cócteles y banquetes, que son una prolongación de la jornada de trabajo. El gobernante es una persona que está reunido comiendo, conversando y hablando por teléfono al mismo tiempo. Todo esto lleva a superar la capacidad física e intelectual de los gobernantes y paraliza el sistema de decisiones (Nieto, 1984).

¿Hay tiempo para el estudio y la reflexión de los temas importantes? La conclusión de Nieto es: “En las áreas del Poder no se piensa: se improvisa”. El poder se convierte en un laberinto que muy pocos conocen y que hasta puede no tener salida.

El gobernante es un político que se transforma en político-administrador con la contradicción política-administración, pero el secreto del buen gobierno es la integración de estos dos factores que no son contradictorios. Pero el político intenta usar a los administradores y resulta, a veces, que los administradores terminan usándolo. Padece por el dominio que no tienen de la complejidad burocrática y de la técnica administrativa. Ante esta situación el político trae su propio equipo leal y se gana la desconfianza y oposición de la estructura burocrática. Finalmente, el resultado es que no se gobierna: “se resuelven expedientes” inerciales. La acumulación de estos expedientes impide que se formule una política y se cierra el círculo vicioso (Nieto, 1984).

La designación que los gobernantes hacen de los altos cargos no se hace por razones políticas ni por pericia técnica. Los factores relevantes son la pertenencia a “una familia política”, y sólo cuando esa “familia” está totalmente ocupada, se recurre a otros elementos, creado dos grupos: la familia y sus oponentes. Para ser jefe de personal de una pequeña unidad se exige pericia técnica, pero para ser designado jefe de personal de un ministerio no se exige ninguna. “Los directores de la Administración española, no es que ignoren los principios más elementales de la Administración, es que desconocen la existencia de esta rama del saber” y la irresponsabilidad es el corolario de esta situación: “los errores, por graves que sean, no repercuten en el cargo” (Nieto, 1984).

La falta de continuidad es otro rasgo de los altos cargos; la intención de innovar se traduce muchas veces en cambiar la dirección, no importando cuál sea ésta. Es fatal en la Administración Pública española esta manía de tejer y destejer, de cambiar cuadros y equipos.

La ejecución de las decisiones.
En España, cada decisión debe ir precedida de la norma que la justifica; esto es absurdo e innecesario y presiona para que haya una legislación tremendamente frondosa. Al final la productividad de un ministerio se mide por las hojas que ocupan sus decisiones en el Boletín Oficial del Estado y así se logra la superseguridad de la legalidad. Otro rasgo del sistema de decisiones es su centralización: unos proponen y ejecutan, pero sólo los altos niveles deciden. Para poder operar surgen los sistemas informales que constituyen una estructura paralela que permite funcionar a la Administración.

Las decisiones e iniciativas nuevas se generan en los niveles inferiores; dado que ellos no pueden actuar, hay que seguir un largo proceso en los distintos niveles, por ejemplo, en las Islas Canarias, dado el clima, no se requiere de calefacción en los hoteles, pero las disposiciones legales imponen que todos los hoteles españoles deben tener calefacción. Un funcionario de las islas estudia el problema y envía un informe a la instancia superior y ésta al director general, con información adicional, éste puede enviarla al Ministro acompañado de otros estudios y junto a decenas de otras carpetas con otras proposiciones. Finalmente, llega al ministerio, donde puede enviarse al Consejo de Ministros. Cualquier error o duda que surja del fajo de documentos significa una vuelta y un lento retorno al mismo nivel. Finalmente, puede aprobarse el cambio en la reglamentación, después de numerosos viajes y gestiones en Madrid, pero han pasado años y los hoteles canarios han debido hacer cuantiosas inversiones en calefacción para cumplir la normativa y funcionar; ahora deberán hacer nuevas inversiones para eliminar los sistemas de calefacción (Nieto, 1984).

Estos casos resultantes están reservados a plumas inspiradas como la de Kafka, y el colmo es cuando no se toma ninguna decisión.

Esto se hace más complejo con la integración externa (la participación de otros entes ajenos a la Administración) y la integración interna, que persigue la coordinación entre los entes públicos. Al final, la decisión no tiene autor responsable.

La ejecución de la decisión también significa la operación de círculos paralelos; desviaciones (cuando el inferior no está de acuerdo con la orden; las disfunciones (cuando es algo nuevo para la función). Nieto resume así: “la consecuencia final de todo lo que se ha descrito, como puede imaginarse, es la escasa proporción de decisiones que se adoptan en relación a las que se van elaborando, pero lo más llamativo resulta en el gran número de expedientes de ejecución que no llegan a buen término” (Nieto, 1984).

Detrás de las bambalinas del poder.
Para gobernar hay que tener poder, pero en la realidad los poderes son muy limitados y tanto los recursos humanos como los financieros son decididos en otros niveles. El presupuesto es un sistema que arrastra los gastos consolidados de año en año, de manera que es casi imposible reducirlos, so riesgo de impedir la continuidad del servicio público. De esta manera se impide que cada nuevo ministro desarme la organización existente. Los efectos inflacionarios son inevitables. Al mismo tiempo existe la inevitable oposición entre inversión y consumo, según una clasificación arbitraria. Entre construir un puerto y pagar sueldos, primará la inversión. Pero, ¿la financiación de la educación o la investigación es gasto o inversión? Esto se agrava con la centralización de las decisiones. Es la inercia del “Estado de obras”, que significa que se autoriza la compra de instrumental médico, pero se rechaza la contratación del personal que va a usar ese instrumental. De esta manera, Hacienda y Economía asignan la partida del león a los ministerios de obras.

Nieto concluye que: “En lógica, el presupuesto debería ser consecuencia y no condición, de las intenciones político-administrativas” (Nieto, 1984).

Si la elaboración del presupuesto esteriliza la imaginación política, la ejecución del presupuesto es la máxima expresión de la desconfianza, y la única forma de hacer cosas es con la ayuda de la trampa y el delito bienintencionados.

Los controles lo único que controlan es si la documentación está en regla; ello estaría bien si evitasen la corrupción y el despilfarro, pero el control es meramente formal y además tiene un enorme costo. Nada puede gastarse si no está presupuestado; si en una granja estatal, donde hay vacas y el precio del forraje sube, lograr el aumento o transferencia correspondiente exige tanto tiempo que las vacas habrán muerto de hambre cuando se consiga el cambio. Si el director de la granja evita las muertes de las vacas por otros procedimientos, será procesado y sancionado.

La solución es deficilísima: “sin tolerancia, la Administración se para indefectiblemente. Y con tolerancia se corre el riego de que el delito no haya sido altruista”. El día en que los directores y los interventores actúen conforme a la ley, la Administración quedará paralizada (Nieto, 1984).

Otro factor es el exceso de controles. Todos los organismos públicos son menores de edad para Economía y Hacienda.

La contratación (o licitaciones) es una cuestión nuclear de la acción del Estado y, según Keynes, es el regulador más importante de la economía. Sin embargo, ella se rige por la desconfianza y por el desorden económico de los pagos, causa esencial de muchas quiebras de empresas que tienen contratos con el Estado.

Los funcionarios invertebrados.
En España, los funcionarios han perdido sus privilegios laborales y, muy particularmente, el de la estabilidad en el empleo, que era su ventaja tradicional; han perdido sus ventajas redistributivas y la paz laboral que antes se aseguraba (Nieto, 1984).

Hay un nicho ambiental que condiciona el comportamiento del funcionario, si nada les puede pasar, lo mejor es trabajar lo menos posible, la productividad es escasa y su única ambición es esperar que llegue la jubilación, sin que les importe en absoluto el interés público. Otros optan por el ocio o por buscar un trabajo adicional.

Este comportamiento no es innato: el funcionario aprende pronto que el trabajo y el rendimiento son factores absolutamente intrascendentes en la carrera funcionaria. La mala mecanógrafa recibe una página, la buena diez, a la hora de cobrar, el monto es el mismo. El otro factor que provoca desengaño es que el mérito no se considera, lo que vale son las maniobras políticas, sindicales o corporativas. En estas circunstancias la iniciativa honesta del funcionario es muy escasa (Nieto, 1984).

La solución evidente es valorar el trabajo y el rendimiento, pero en todos los niveles de la escala jerárquica hay parásitos que se opondrán a que estos valores se consideren, porque podrían ser desplazados. Pero “en síntesis la administración se organiza con vistas a la mediocridad y la holganza”.

La Administración Pública española ha estado dominada siempre por juristas y los procedimientos son su sustancia. La Administración es la antesala de los tribunales. “Es un Estado de abogados que viven del papel y no de la acción. La Administración Pública (española) es un gigantesco pleito”.

La Administración de justicia es un desastre y “de todas las llagas del Estado, la justicia es, desde luego, la más dolorosa” (Nieto, 1984).

La organización del desgobierno.
Hay temas que no se tocan en el libro: el tema fiscal, las comunidades autónomas y la educación. Ello es así por razones de espacio o “por la propia ignorancia del autor” (Nieto, 1984).

La filosofía última nihilista es el verdadero protagonista de esta obra y hay que acostumbrase que las cosas se mueven porque hay leyes cuya génesis y realidad son ignoradas. Esta visión atea del universo administrativo no niega la existencia de un Poder, sino que simplemente no lo ha encontrado nunca.

La organización del desgobierno es asistémica; alienada (en este contexto quiere decir que la Administración es dirigida desde fuera); invertebrada (un animal de su tamaño, siendo invertebrado no podría moverse); con feudalización del poder; basada en la desconfianza y sin responsabilidad, donde el tiempo no existe; reino del formalismo paralizante (cumplimiento de los procedimientos) e informalismo (mecanismos de contrapeso que hacen posible la supervivencia de la organización).

“El desgobierno y la mala administración (que todo es uno) de España coloca a los ciudadanos en una situación desesperada que les impulsa hacia una actitud de inhibicionismo”, corrupción y pillería (Nieto, 1984).

Sin embargo, “entre el conservadurismo y el nihilismo hay una solución accesible para una solución política imaginativa”, apoyada en la técnica que entienda que los problemas de esta envergadura no pueden resolverse de un día para otro. Tenemos el conocimiento, pero carecemos de la fuerza para imponerlo (Nieto, 1984).

Alejandro Nieto, cuyo aporte a la Administración Pública hemos destacado, es sin duda el bisturí más afilado que existe para hacer anatomías administrativas en España. Sus críticas al proceso de modernización de la gestión pública española son de una agudeza intelectual admirable, descubriendo todas sus debilidades y flaquezas.

El exhaustivo análisis del gobierno y la Administración Pública española, presentado en este libro, parece calzar casi exactamente con la realidad administrativa chilena. Aunque nuestra Administración es una copia de la española, hay una separación de varios siglos de desarrollo independiente; sin embargo, parece que ambas han llegado al mismo punto, teniendo los mismos graves problemas y un balance de la Administración Pública chilena, siguiendo el modelo de Nieto, es probable que nos condujera a las mismas conclusiones y a un nihilismo sin esperanza. Pero estos diagnósticos crueles y angustiantes son tremendamente útiles para captar la dimensión del problema y especialmente para fundamentar la idea de que basta de aprendices que nada saben de administración y que confunden el poder con la técnica. Nieto dice: “Los directores de la Administración española, no es que ignoren los principios más elementales de la Administración, es que desconocen la existencia de esta rama del saber”, basta cambiar la palabra “española” por “chilena” y el juicio tiene la misma exactitud. Este enfoque empuja a un reconocimiento de la técnica y a una valoración de la experiencia y el conocimiento de la realidad administrativa para poder cambiarla.

La modernización en España.
España siempre se ha entendido como “dos Españas”. Largas luchas entre monarquistas leales a una casa real y monarquistas de la otra, después republicanos y monarquistas, más adelante entre republicanos y nacionalistas y finalmente luchas entre los regionalistas y los centralistas. Actualmente las dos Españas están presentes en la competencia entre el Partido Popular y el Partido Socialista Obrero Español, pero atemperados en un sistema de monarquía parlamentaria que desarrolló un sistema de balances y chequeos que asegura la armonía, similar al de las otras monarquías parlamentarias como el Reino Unido y Suecia.

El aspecto más importante de los cambios ocurridos en España, desde el punto de vista de la modernización de la Gestión Pública es la creación y funcionamiento de las comunidades autonómicas que han cambiado radicalmente la Administración centralizada que caracterizaron los 40 años de la dictadura de Franco, la que finalizó en 1975.

España se formó mediante la unión de dos reinos: Castilla y Aragón, con los reyes Católicos, pero había existido una tradición feudal de numerosas pequeños reinos independientes que representaban regiones y etnias muy diferentes, unos de origen celta, otros autóctonos y de origen desconocido, otros con fuerte presencia árabe y los más con poblaciones de origen godo o germano con influencias romanas.

Los Reyes Católicos usaron como su símbolo un haz de flechas atadas que representaban la unidad de España como un conjunto de regiones que debían estar fuertemente unidas bajo un poder central, porque de otra manera se dispersarían. Este centralismo fue re establecido por Franco, quien volvió a usar el símbolo de los reyes católicos y a realizar campañas imperativas para “españolizar” a España, prohibiendo el uso y enseñanza de lenguas ajenas al español (que era el castellano) como el euskera, el catalán, el gallego y el valenciano y persiguiendo tenazmente las expresiones culturales autóctonas.

Con el retorno de la democracia, se reconoció que en España es una nación diferencial y plurinacional, porque algunas regiones, claramente son naciones distintas como Euskadi y Cataluña. Desde el referéndum de 1978 que reconoce las comunidades catalana y vasca, a partir de 1982 se desarrolla un proceso de pactos autonómicos, ideados en principio para Cataluña y después para el país vasco y que se extienden a todas las regiones de España, existiendo actualmente 17 comunidades autónomas y un modelo que generaba distintos niveles de autonomía, pero que en la práctica se han generalizado en un nivel máximo. De manera que del problema de nacionalidades se pasó a una regionalización del poder, incluyendo a aquellas regiones que eran típicamente españolas como Aragón, Castilla- La Mancha, Castilla-León, La Rioja, Madrid o Andalucía. Desde esta perspectiva esta regionalización persigue aproximar el poder a la población, mejorar el servicio público en función de esas proximidad y el reconocimiento de identidades distintas. Este proceso de generalización de lasa autonomías se llamó popularmente “café para todos.

Para los teóricos del derecho hay sujetos individuales y sociales o colectivos, Manuel García Pelayo distinguía entre universitas inordinata, compuesta exclusivamente por individuos y una universitas ordinata, compuesta de cuerpos políticos sociales que integran la sociedad (Herrero de Miñón, 1995-12). En el primer caso se trata de que los derechos humanos que se resuelven en relación a los individuos aislados, en el segundo, estos derechos tienen necesariamente una versión colectiva. La realidad española es la de una universitas ordinata ya que existen las naciones y grupos regionales con una clara identidad.

España no es federal, porque existe un sistema judicial único, pero especialmente porque los sistemas federales suponen estados similares de un mismo pueblo como Alemania Federal, que parte del supuesto de la existencia de un pueblo alemán (por lo cual todos los estados o landers son alemanes). En cambio otros países como Canadá tienen estados asociados que no son canadienses propiamente tales, ya que los quebecois son de origen y lengua francesa., lo que determina que Quebec está en una situación distinta al resto de los Estados canadienses. La situación española es similar.

El proceso de descentralización territorial fue espectacular pues significó la creación de una nueva institucionalidad y una nueva administración intermedia, entre la nacional y la local. El funcionamiento de las Comunidades Autonómicas incorporó masivamente a las poblaciones respectivas y desarrolló proyectos de todo tipo en las respectivas regiones incluyendo un profundo despertar cultural. Este proceso fue diferenciado al inicio y los niveles de autonomía eran diversos, teniendo mayor autonomía Cataluña y posteriormente Euskadi, pero las otras comunidades fueron cumpliendo los requisitos para ampliar su autonomía, encontrándose actualmente en niveles parecidos.

El movimiento regionalista ha levantado la bandera de la Administración Única (tratada en otro apartado sobre descentralización) iniciado en Galicia, propone que haya una redistribución de competencias y que el Estado central sea quien dicte las leyes generales (para asegurar la igualdad) y que las comunidades sean quienes administren y apliquen esas leyes y las de la Comunidad. La gran división es entre política y administración y se inspira en el modelo de los landers alemanes que son los encargados de aplicar las leyes, es decir gestionar los servicios públicos de todo tipo.

La regionalización española se puede ilustrar con los siguientes datos:

Cuadro Nº 12
España: gastos públicos por niveles territoriales,
en billones de pesetas)

Niveles territoriales	1982	1994
Administración general (central)	570,0	1.796,0
Comunidades Autonómicas	0,41	6,23
Administración Local	0,63	3,27

La distribución y crecimiento de los funcionarios según nivel territorial es una muestra fehaciente de la importancia que ha adquirido la administración regional:

Cuadro Nº 13
España: Personal dependiente por nivel 1982-1995.

Años	Administración central	Administración autonómica	Administración local
1982	895.731	44.475	167.045
1986	618.344	360.094	295.400
1990	637.568	536.983	355.548
1994	618.803	601.327	367.032
1995	608.926	625.771	371.456

La otra modernización.
Para los estudiosos de la modernización española, generalmente consideran que la regionalización es un proceso distinto y la ven separadamente. Es por eso que para ellos la modernización se refiere especialmente a las reformas en el número y organización de los ministerios, la parte financiera, especialmente la nueva contabilidad analítica, el establecimiento del presupuesto base cero, las desregulaciones y las privatizaciones (Villoria Mendieta, 1996a; Nieto, 1996; Instituto Vasco de Administración Pública, 1989).

En 1996 se estableció el compromiso de rebajar gastos y funcionarios en un 10% en diez ministerios y se establecieron nuevas técnicas financieras como el presupuesto de base cero y la contabilidad analítica. En 1882 se estableció un plan de modernización interno. Entre 1992 y 1993 se pusieron 2.054 proyectos informáticos para a mejorar la información. (Se cumplió el 70%). Un gran avance lo constituyó la creación del Observatorio de Calidad que estableció 74 indicadores y cada servicio estableció uno .

Hubo éxitos parciales como la reducción de plazos a cero en la tramitación de las jubilaciones (Alicante) o en la Secretaría de Deportes, en el Defensor del Pueblo y en Instituto de Meteorología. El Consejo Superior del Tránsito hizo avances espectaculares disminuyendo en 25% los muertos en accidente del tránsito aunque el parque automotriz había aumentado en 20%. Entre 1987 y 1991 aumentó el número de redes informáticas de 10 a 596 y los computadores de 5.854 a 45.656.

Sin embargo, los analistas destacan la fragmentación de la Administración, escasa transparencia, fracaso de las agencias, escaso empowerment y evaluación nula (Villoria, 1996a).

En el plano macroeconómico no se había logrados disminuir el déficit fiscal y el gasto público aumentaba, los resultados se calificaron de minimalistas. Nieto en una evaluación que hace de la reforma concluye con los siguientes conceptos: no sincera, hecha por ensimismados (que saben muy poco) y con mimetismo ramplón (copia vergonzosa británica) (Nieto 1996).

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