CONTRA LA BUROCRACIA. CAP. 7. MODERNIZACIÓN EN CHILE
LA MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA EN CHILE
CONTRA LA BUROCRACIA.
PATRICIO ORELLANA VARGAS
2004
LA MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA EN CHILE.
7.1 EL REDISEÑO DEL GOBIERNO. CAMBIO DEL ROL DEL ESTADO.
El Estado chileno ha cumplido distintos roles según la etapa histórica correspondiente, pero la naturaleza autoritaria y su legado colonial se ha mantenido con escasas variaciones. La Independencia significó un tiempo de turbulencias entre las tendencias federalistas representadas por los cabildos de Concepción, Valdivia y Coquimbo y las centralistas afirmadas en los mercaderes de Santiago. Simultáneamente las facciones liberales son barridas en Lircay y los conservadores imponen el Estado portaliano, que representa los intereses de los comerciantes nacionales y extranjeros que propician la apertura comercial y un Estado gendarme e impersonal que cuenta con el respaldo de la Clase Política Militar (CPM) (gobiernos de Prieto, Bulnes y Montt), que con algunas variaciones prosigue hasta el siglo XX. En 1891 hay una nueva definición y los mismos intereses triunfan sobre la posición más nacionalista de Balmaceda. Sólo la crisis de 1929 desata la reorganización del Estado que empieza a asumir funciones reguladoras (regulación del comercio exterior, del flujo monetario y del gasto público, etc.). El Estado crea una frondosa burocracia que fortalecen a la CPM y la Clase Política Civil (CPC).
En 1938, con el triunfo del Frente Popular el Estado asume funciones de producción, e inicia las base del bienestar social (Estado Empresario y Benefactor) impulsado por un crecimiento hacia adentro dado el colapso del comercio internacional por la Segunda Guerra Mundial, aunque este bienestar se constriñe a grupos poblacionales citadinos dejando al margen al campesinado y a los pobres que son la mayoría del país. Los gobiernos de Frei Ruiz Montalva y de Salvador Allende intentan eliminar la marginalidad y desarrollar mecanismos redistributivos.
La CPM y la CPC en alianza con amplios sectores de los propietarios de las empresas y de la clase media en combinación con los intereses norteamericanos exacerbados por la guerra fría establecen la dictadura militar durante 16 años, cierran este desarrollo y retornan al concepto de Estado Gendarme de carácter dictatorial, el que elimina la función social del Estado, concibiendo que el desarrollo se logrará mediante la apertura comercial internacional y la desregulación que permitirán la expansión de la empresa privada y liquidando las empresas públicas y parte de la burocracia. Este Estado se denominó Estado subsidiario.
Con la restauración de la democracia el Estado reasume parcialmente un rol regulador, ya que existen mecanismos institucionales que impiden cambios sustanciales.
7.2 HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CHILENA.
ALGUNOS CAPÍTULOS SIGNIFICATIVOS.
7.21 Chile es el Estado. A pesar de la discusión que existe respecto del rol del Estado en Chile, la casi unanimidad de los historiadores reconocen esta característica. Jocelyn-Holt considera que las dos historiografías, la liberal y la conservadora; la tradicionalista y la progresista, coinciden en que ?Chile no tiene otra historia que la de su Estado?? (Jocelyn-Holt, 1998-198), tesis anticipada por otro historiador destacado: Mario Góngora (Góngora, 1981).
Piénsese por ejemplo que la fundación de prácticamente todas las ciudades en Chile fue una decisión anticipada por el Estado: Santiago, Valparaíso, La Serena, Linares, Los Angeles, Concepción, Valdivia, Osorno, etc., fueron decisiones de la autoridad española. En la República se fundaron Punta Arenas, Puerto Montt, Temuco y hasta San Bernardo. No hay un poblamiento autónomo que se aglutine en ciudades, excepto en las provincoas que provenían de Bolivia y Perú, que pueden tener otro origen..
El ferrocarril es la obra centralizadora del Estado en el Valle Central y en el Norte, posteriormente se desarrolla en algunas regiones del Norte por necesidades de las empresas extranjeras.
La cultura es encabezada por la Universidad de Chile durante más de un siglo, la que además programa el desarrollo educacional del país.
7.22 La administración pública chilena.
La Administración Pública chilena tiene su raíz en la española colonial. A pesar de que desde 1820 siguieron caminos distintos y en Chile hubo esfuerzos por eliminar muchos rasgos de la administración colonial, especialmente durante la década de 1820 son extraordinarias las similitudes entre ambas administraciones y la existencia de instituciones como de “el administrado” que corresponde al concepto moderno de “el usuario”. Estas similitudes están ilustradas en el Cap. VI al presentar el resumen del libro “La organización del desgobierno” (Nieto, 1984). La diferencia esencial es solamente de los cambios habidos en el período democrático con la constitución de las Comunidades Autonómicas, que significo una descentralización territorial profunda y efectiva, mientras que Chile quedó detenido en una centralización exagerada con gobiernos regionales meramente retóricos. López Nieto señala lo siguiente al respecto: “La existencia de estas nuevas entidades territoriales ha conferido al Estado una estructura institucional distinta que se asienta sobre tres principios: la unidad de la nación española, el derecho a la autonomía de las nacionalidades y las regiones y la solidaridad entre todas ellas” (López-Nieto, 86).
La situación de la Administración española la identifica Nieto con el desgobierno, lo que no parece lejano al concepto de “preorganizacional” que Fernando Musso atribuye la Municipalidad Chilena y “preburocrático” que según Joan Prats caracteriza las administraciones públicas latinoamericana, concepto que es aceptado por Medina Giopp (Medina, 2002) o “burocracia barroca” como la definen los historiadores Salazar y Pinto (Musso, 1997; Nieto, 1984; Prats i Catalá, 1992).
Entre estas posiciones, la que parece más sólida es la concepción de que en Chile se desarrolló una burocracia barroca. En efecto, la organización administrativa pública, desde la época colonial es una burocracia autoritaria , con énfasis en la jerarquía y el formalismo legalista, que difiere de la burocracia racionalista que se desarrolló simultáneamente en Europa. España fue el baluarte de la contrareforma católica que exaltó el predominio del absolutismo y que impidió la expansión del racionalismo de la ilustración del norte de Europa. Este fue el marco intelectual en el cual se desarrolló la burocracia española que se implantó en las colonias.
La burocracia colonial española estaba encabezada por el Consejo de Indias, pero el soberano tenía gran injerencia que delegaba en “el círculo interno”, y que posteriormente se abrió con la venta de cargos, lo que permitió el acceso de los grandes comerciantes. Esta burocracia se formó bajo la influencia barroca y no recibió influjos del racionalismo, ya que España estaba liderando la contrarreforma. De esta manera la burocracia colonial española no corresponde a la burocracia racional-legalista descrita por Weber. Los grandes burócratas que constituían el círculo interno transformaron a la burocracia en parte de la Clase Política Civil (CPC), teniendo más o menos influencia según la coyuntura. Corresponde en mayor medida al burocracia descrita por Gaetano Mosca (Salazar y Pinto, 1999), que es aquella donde la legitimidad basada en la ley es transgredida por la presencia de injertos políticos que desnaturalizan su rol aparentemente técnico. La institución de “los funcionarios de confianza” que varían según el período, siempre abarcan a miles de funcionarios claves, lo que hace que la carrera de mérito sea meramente programática.
A pesar de las declaraciones de O”Higgins de que Chile independiente “no podía regirse por leyes, ordenanzas y oficinas montadas sobre un plan colonial”, la verdad fue de que por muchos años esta estructura siguió vigente (Urzúa y García, 1971).
Además, en el caso chileno hay otros dos modelos que, de una u otra forma, están presentes en la Administración Pública chilena: la organización de la empresa de la revolución industrial y la organización burocrática militar, de manera que no es una administración ?pre-organizacional? como la califican algunos autores (Musso, 1997), aunque el carácter de pre-organizacional puede corresponder a la administración municipal, ya que en Chile nunca ha habido efectivamente gobierno local o regional autónomo, excepto la existencia de Cabildos regionales entre 1817 y 1830, los que fueron suprimidos en 1831.
Sobre estos tres pilares se construyó la Administración Pública Chilena, aunque hubo varios ?aggiornamentos?, especialmente con Portales, que redujo la influencia española. Pero construyó un Estado autoritario (despótico y tiránico en opinión de algunos extranjeros de la época) que anuló toda soberanía comunal y regional subordinando las provincias a Santiago (Salazar y Pinto, 1999).
El rol de Portales y especialmente de Rengifo es decisivo en el ordenamiento financiero y en el establecimiento de un autoritarismo administrativo con un fuerte contenido ético que se proyectó en toda la historia de la Administración Pública chilena (Urzúa y García, 1971). El gobierno de Manuel Montt (1851-61) reafirmó la austeridad y corrección impuestas en la era portaliana (Urzúa y García, 1971).
El aparato administrativo se duplica entre 1840 y la década de los 70 y las fuerzas armadas son el principal gasto público. El ejército tenía 2.000 miembros en 1878, en 1883 llegó a los 70.000. Este crecimiento del aparato militar es consecuencia de haber participado en una guerra moderna (de la época). El ejército había participado en la lucha permanente de Arauco, que era una guerra en contra de poblaciones indígenas como las que se realizaban en Africa, de allí el retraso que debió enfrentar para la guerra moderna, con masas de ejércitos con gran movilidad y capacidad para ocupar y organizar administrativamente nuevos territorios, como fue la Guerra del Pacífico. (Encina, Francisco, 1984). Esta guerra fue un desafío, no solamente militar, sino que especialmente económico pues debió desarrollar una logística militar que no existía: importar barcos y equipos, fabricar en Chile otros equipos, municiones, vestimentas, zapatos y medios de transporte para realizar desembarcos y traslados masivos de decenas de miles de tropas a miles de kilómetros de distancia. Este fue uno de los momentos estelares de la burocracia chilena, ya que ella asumió gran parte de estas funciones, generando excelentes líderes y administradores (Vergara, Sotomayor, Santa María, Lynch, etc.).
Balmaceda representó una tendencia de fortalecer el rol del Estado en Educación, en la construcción de obras públicas, la emisión de moneda y el control de precios en la exportación. El poder del Presidente de la República era tal que podía designar a las personas que estimare conveniente en todos los cargos de la Administración Pública. En este período hay un proceso de incorporación de personas de la naciente clase media al funcionariado, fortalecida por el desarrollo de la educación pública que genera muchos cargos docentes. La injerencia parlamentaria en la Administración permite cumplir compromisos adquiridos en las contiendas electorales aunque los sueldos pagados son muy reducidos y los cargos inestables.
Durante el período parlamentario, la organización de la Administración pública queda subordinada al Parlamento, el que a través de diversas leyes va moldeando un desarrollo sin ningún plan central Sin embargo, a fines del siglo XIX no había pueblo de significación donde no existiere un puesto policial, una oficina del registro Civil y otra del Correo, una escuela pública y una municipalidad. El Estado era una tupida red que cubría todo el territorio.
Las transformaciones de la primera mitad del siglo XX Hacia 1919 el número de funcionarios públicos es nueve veces mayor que en la década de 1880 y los empresarios nacionales (privados y estatales) controlan el 60% de la producción de salitre. (Jocelyn-Holt-25). Hacia 1925 el Estado se había transformado en un gran empleador y perdía sus características de Estado Liberal.
La crisis política ocurrida entre 1925 y 1931 “se tradujo en una reforma general de la legislación administrativa” dando comienzo a una nueva etapa en la historia de la Administración Pública (Urzúa y García, 1971).
Las transformaciones de la Administración Pública prosiguieron y en 1925 se crearon gran número de nuevos servicios de salud, obras públicas, bancarias y previsionales. En 1925-30 la misión Kemmerer transformó el sector público creando la Contraloría General de la República, el Banco Central y entidades reguladoras. También se crearon instituciones bancarias, la Línea Aérea Nacional, el Ministerio de Agricultura y servicios de asistencia social y control del sector privado. Muchos analistas caracterizan al período como uno de “empleomanía”. El dictador Ibáñez sostenía “debemos exigir que todos los funcionarios sean partidarios del gobierno, debiendo eliminar no sólo a los enemigos, sino que también a los indiferentes” (Urzúa y García, 1971).
De 1939 a 1946 hubo un desarrollo del Estado Empresario, Desarrollista, y Social benefactor y productor surgiendo un eficiente grupo de gerentes públicos, creándose la CORFO, herramienta fundamental del desarrollo económico posterior. En 1947 la administración pública civil (sin incluir a los profesores) era de 28.961 personas, lo que significaba que desde 1938 se había triplicado su número.
Algunos políticos consideraban que Chile era el país que tenía más funcionarios públicos del mundo, pero esta exageración no corresponde a la información disponible. Según el Ministro de Hacienda de González Videla, Carlos Vial Espantoso, muestra que Chile tiene un 2,1% de funcionarios en relación a la población activa mientras que Francia tiene 3,1%, Estados Unidos 4,1% e Inglaterra 2,8% (Urzúa y García, 1971).
Las reformas de la segunda mitad del siglo XX.
En el gobierno democrático de Carlos Ibáñez la administración pública se expandió con la creación de numerosas empresas del estado y ministerio y servicios sociales. En 1959 la Administración centralizada tenía 91.236 funcionarios mientras que al comenzar este gobierno, en 1951, tenía 70.995.
Los intentos modernizadores de Frei Montalva (sindicalización campesina, educación pública, almuerzo escolar, vivienda social, organización poblacional y de centros de madres, planificación, etc.), se expresan en la creación del Ministerio de Vivienda y Urbanismo y sus servicios dependientes. Se institucionaliza la planificación creando ODEPLAN. En 1967 el número de funcionarios de la Administración Central era de 118.723
El gobierno más radical de Salvador Allende profundiza esas reformas (reforma agraria, nacionalización del cobre, participación, área social productiva, etc.), pero fracasan ante la alianza de una parte de CPM (la burocracia militar) y la CPC (la oligarquía) que veía amenazados profundamente sus intereses. La expansión del Estado es cortada de raíz y la dictadura militar se impone la tarea de reordenar el sistema político y económico reduciendo el rol del Estado y suspendiendo la democracia por más de 20 años y estableciendo una institucionalidad subordinada a las Fuerzas Armadas con control sucio de las mayorías parlamentarias.
Sin embargo, sigue habiendo Estado. Aunque tiene muchas facultades truncadas por el desmantelamiento sufrido puede seguir actuando. En el ámbito regulador conserva alguna influencia y poder, determinantes para lograr el desarrollo económico, aunque normalmente la operatividad de las facultades reguladoras son meramente simbólicas porque carece de mecanismos operativos.
Las grandes empresas habían sido estatales, en primer lugar los ferrocarriles y después las gigantescas empresas derivadas de la CORFO. La única empresa privada nacional de importancia fue la Empresa Manufacturera de Papeles y Cartones
Sólo la dictadura militar de Pinochet tronchó este rol estatista y su expresión más significativa es el fin de los ferrocarriles estatales y su reemplazo por un sistema de transportistas privados dueños de camiones que usan la infraestructura vial del Estado.
Desde 1970 a 1993, nuestro país ha tenido tres regímenes políticos de muy diversa orientación, (democrático, de transición al socialismo y de dictadura) los que han intentado transformar al país para lograr su desarrollo económico. Una parte sustancial de estas transformaciones han sido hechas en relación con el Estado y el sector público.
Algunas de estas transformaciones han sido de signo contradictorio y en alguna medida han sido simplemente anulaciones de otras reformas de distinto signo. Sin embargo, los cambios no ocurren en la superficie del agua, ocurren en una corriente social que es la historia y no se borran tan sencillamente. También es evidente que no hay cambios permanentes, aunque de ellos siempre queda algo.
Al intentar describir los cambios ocurridos respecto del rol del Estado y especialmente de la Administración Pública es necesario destacar que los tres regímenes tienen elementos muy dispares que determinan profundas diferencias, en primer lugar respecto de la duración temporal y de la naturaleza del poder político. En efecto, la dictadura militar duró casi 17 años y los otros dos regímenes sólo 10 años (considerando los dos primeros gobiernos de la Concertación ), el gobierno de Pinochet concentró el poder político y no tuvo ninguna necesidad formal de contar con mayorías, ya que no existía el Parlamento. Los otros tres gobiernos -por distintos factores- debieron actuar con una minoría en el Parlamento, lo que limitó su acción, realizando sólo lo que podían hacer y no lo que querían. Hay otras profundas diferencias, pero para esta descripción, baste con señalar éstas, que explican muchos factores de la profundidad o limitaciones de las reformas realizadas. Sin embargo, no se trata aquí de describir una carrera deportiva en la cual los competidores tienen iguales requisitos para competir.
Las modernizaciones del sector público o reformas administrativas como se las llamó, se pueden percibir dentro de un marco en el que se distinguen los siguientes elementos esenciales:
-las concepciones ideológicas vigentes. -la concepción de Estado. -la relación empresa privada-Estado. -el desarrollo tecnológico (especialmente en informática y en Administración). -el avance en Administración. -las experiencias de otros países.
Con estas definiciones previas y con la información disponible, se intentara en estas notas describir una síntesis de las modernizaciones del sector público y sus perspectivas, recordando que las experiencias de otros países se describieron en las notas anteriores, así como el avance en las técnicas administrativas.
7.3 PRIMER REDISEÑO: LA BUROCRACIA EMPRESARIAL Y LA CORFO.
Sin duda, el primer Estado productor que se gesta en América Latina es el chileno. Acogiendo la experiencia de la Tennessee Valley Corporation de los Estados Unidos, el gobierno de Pedro Aguirre Cerda y el Frente Popular logran crear la CORFO, institución que nace, especialmente para enfrentar el terremoto de Chillán de 1938, pero que se arraiga y asume el rol de “fomento de la producción”. Es decir el Estado asume roles empresariales y se crea la primera generación de gerentes públicos, formados en las escuelas de ingeniería. La CORFO es la expresión de una nueva coalición social que llega al poder, teniendo gran importancia la burocracia estatal. Estos gerentes son tan exitosos que al cabo de 12 años han transformado al Estado y Chile se encuentra en un franco procesos de desarrollo. Se crean las empresas estatales ENDESA (de electricidad), ENAP (de petróleo); CAP (de Acero); IANSA (de azúcar) que impulsan el desarrollo económico. Además se “fomenta” (vocablo nuevo) el desarrollo de empresas filiales y periféricas. Este proceso termina con el Gobierno de Carlos Ibáñez en 1952, durante el cual aún se crean algunas nuevas empresas estatales: Banco del Estado. Además surge un balbuceante sistema de bienestar con la creación de numerosas entidades semifiscales (cajas de previsión).
La Administración Pública ha sufrido un profundo cambio, de los servicios mínimos propios de un estado gendarme con funciones educacionales, pasa a ser una Administración muy extensa y heterogénea, con los funcionarios públicos tradicionales (de escuelas, registro civil y gobernaciones y municipalidades), los empleados más profesionalizados (semifiscales) hasta la burocracia empresarial de nuevo tipo (CORFO y filiales).
Hay grupos profesionales que se incorporan a la Administración (los “políticos científicos”) con Aguirre cerda, los ingenieros que copan la CORFO y los economistas que se insertan en las empresas del Estado y en la Administración Pública, desplazando a los abogados, aunque la Administración y conserva y exacerba su carácter de formalismo legal, amparándose en la Contraloría General de la República.
7.4 LOS REDISEÑOS FRUSTRADOS: LAS REFORMAS ADMINISTRATIVAS DE FREI MONTALVA Y DE ALLENDE.
7.41 La revolución en libertad.
El triunfo del Partido Demócrata Cristiano en 1964 abrió las perspectivas para efectuar grandes transformaciones modernizadoras, las que empezaron con gran ímpetu y lentamente fueron perdiendo dinamismo a tal punto que al final del período el gobierno había exaltado los rasgos de un Estado autoritario y gendarme utilizando formas represivas para impedir el ascenso social que había iniciado.
La expansión de la Administración Pública y la creación de una nueva institucionalidad para hacer efectivos los cambios caracteriza al gobierno de Eduardo Frei Montalva. No se trata de nuevas empresas estatales (Sólo se crearon la empresa de Telecomunicaciones y Televisión Nacional), sino que de servicios asesores y orientadores en esa área y especialmente servicios que promovían lo que se llamó “la movilización social”. Este concepto partía del análisis social que había hecho el sacerdote belga Vakemanns que sostenía que el desarrollo se caracterizaba por la marginación de grandes grupos sociales del sistema económico. La transformación consistiría en incorporar a esos sectores. Éstos eran especialmente los campesinos, los pobladores marginales de las grandes ciudades y las mujeres. Para realizar estas tareas se crearon servicios especiales: INDAP, CEMA, Junta de Auxilio Escolar, CORA, ODEPLAN, etc.
7.42 El régimen de la Unidad Popular.
El gobierno de Allende asumió el poder con un programa de transformaciones estructurales de la economía y de la sociedad chilena, que permitirían al país, por una parte, salir del subdesarrollo, y por otra, construir un socialismo democrático y pluralista.
Las concepciones ideológicas vigentes -el marxismo y algunas variantes laicas y cristianas revolucionarias-, que se pueden identificar como la escuela estructuralista, sostenían que el subdesarrollo era consecuencia de factores estructurales que había que reformar drásticamente: la dependencia externa, el complejo latifundio-minifundio, la concentración de la producción industrial y el monopolio, etc. Estos factores estructurales impedían la generación de un excedente económico que permitiera acrecentar la producción y la desigual distribución del ingreso impedía la generación de grandes mercados que estimularan la producción.
Las reformas estructurales traerían como consecuencia una generación de excedente que sería utilizado con fines productivos y redistributivos, que impedirían las inestabilidades inflacionarias y de abastecimiento.
El mercado era relegado porque su funcionamiento estaba deformado por la existencia de monopolios y por la concentración del ingreso.
La concepción de Estado vigente era la del Estado líder y responsable del desarrollo y con una función de justicia social a través del uso de mecanismos redistributivos. La planificación era la herramienta que daría racionalidad a todo el quehacer económico y social. El Estado -y la Administración Pública- no era ineficiente o eficiente en sí, sino que la eficiencia del aparato estatal era susceptible de alcanzar mediante reformas que permitieran al Estado cumplir su rol. En esta acción, así como en todo el sistema productivo, el trabajador sería el agente esencial de la transformación y el mejoramiento de la eficiencia.
La relación Estado-Empresa Privada, era claramente una relación jerárquica. El Estado era quien dirigía y orientaba. La empresa estatal era el pilar de la economía y la empresa privada no podía entrar en áreas estratégicas ni generar monopolios. En síntesis, la empresa privada era postergada y minimizada, aunque oficialmente no se pretendía su eliminación.
En el agro, su retraso e ineficiencia que era manifiestos, se debían a la existencia del latifundio improductivo y retrógrado. La reforma agraria modernizaría el campo y lo haría eficiente, a la vez que mejoraría el nivel de vida de los campesinos.
En la minería, la propiedad extranjera determinaba que el importante excedente generado se perdiera en forma de intereses y dividendos remitidos a los propietarios extranjeros. La nacionalización del cobre, hierro y salitre fue la solución aplicada.
7.43 La reforma administrativa de la Unidad Popular.
La viga maestra de la reforma administrativa de la Unidad Popular fue la participación de los trabajadores y del pueblo. La participación debería darse en todos los niveles de la sociedad: sindicatos, juntas de vecinos, centros de madres, centros juveniles, juntas de abastecimientos y precios, juntas de adelanto, consejos comunales campesinos, consejos comunales de salud, etc. (Como participar, s. f.). La vía para alcanzar la eficiencia era la concientización del trabajador, la participación es lo que permitiría una práctica democrática que haría crecer al trabajador, el cual se regiría por una escala de valores en la que lo social sería fundamental, rechazando el egoísmo individual. Algunas de las organizaciones de participación estaban concebidas como canales para la participación de la comunidad.
La reforma administrativa estaría fundado en la tecnificación de la administración mediante el uso de la planificación. La técnica transformadora que daría coherencia y racionalidad a todo el quehacer gubernamental y que orientaría y dirigiría al sector privado sería la planificación como mecanismo técnico y humanizado que reemplazaría al mercado, el cual funcionaba mal y tendía a la injusticia social (ODEPLAN, 1971).
El organismo ejecutor de toda esta transformación fue el Ministerio de Economía y ODEPLAN. Las personas que lideraron estos cambios fueron los ministros Pedro Vuskovic y Gonzalo Martner García, en lo relativo a la reforma de la Administración Pública, este último fue su gran gestor. ODEPLAN tenía una unidad denominada Administración para el Desarrollo que preparó los primeros proyectos de normas de Participación, así como una reforma global del sector público, en el proyecto Sistemas Operacionales del Sector Público.
Conocidos son los cambios intentados por la Unidad Popular, los que según se decía serían irreversibles. En el área de la Administración Pública, el gran efecto producido fue el de considerarla como parte del Sector Público y este sector se expandió notablemente mediante la creación de lo que se llamó el área social de la economía.
Centenares de empresas privadas fueron traspasadas a esta área y las normas de participación se utilizaron casi indistintamente en el área social como en la Administración Pública tradicional.
El sistema de participación se concibió en todos los niveles, nacional, sectorial, empresarial, departamental y hasta en las más pequeñas secciones.
Se crearon Consejos de Administración en todas las empresas del Area Social, integrados por un número paritario de representantes de los trabajadores y del Estado, pero presididos por un representante del Estado; en los departamentos y secciones se crearon comités de producción que asesoraban a los jefes, equilibrando participación con jerarquía. La asamblea de trabajadores era la instancia de participación de todos los trabajadores (Comisión CUT-Gobierno, 1971).
En la Administración Pública se tendió a establecer el mismo sistema de participación, aunque formalmente consistía en asesoría informal a las jefaturas, pero la participación generó un relativo poder de los trabajadores dentro de su empresa o servicio.
Todo el sistema se complementó con el desarrollo de una capacitación “para la participación”, que fue asumida por INACAP, el Instituto Laboral y el departamento de capacitación de la CUT y por la ENA (Escuela Nacional de Adiestramiento de Funcionarios Públicos) (ENA, 1973). Decenas de miles de trabajadores y funcionarios siguieron sus cursos, habitualmente de unas 60 horas pedagógicas, a través de todo el país. INACAP, por su parte dictó 60 cursos para 3.200 participantes en 1972.
Cuadro N° 14
Capacitación de funcionarios públicos
1971-1972
| Años | Número de Ciudades | Número de Participantes |
| 1970 | 2 | 369 |
| 1971 | 25 | 5.740 |
| 1972 | 38 | 11.136 |
Fuente: ENA, Escuela Nacional de Adiestramiento de funcionarios Públicos.
La planificación se expresó en el plan de la Economía Nacional 1971-76, en los planes anuales 1971 y 1972 y en el fortalecimiento de ODEPLAN y en el desarrollo de los ORPLAN regionales (ODEPLAN, 1971, 1971B, 1972). También se desarrolló la técnica del presupuesto por programas (Martner, Gonzalo, 1967).
No se pretende hacer aquí un balance de las realizaciones o fracasos de la Unidad Popular, sino meramente describir los esfuerzos por modernizar el sector público. En consecuencia, se puede señalar sintéticamente que las transformaciones pretendidas en el sector público eran tres:
-El liderazgo y crecimiento del sector público. -La participación de los trabajadores en la gestión de las unidades productivas y administrativas. -El uso incipiente de la planificación como técnica rectora.
La grave crisis económica y política generada por las transformaciones del gobierno de Allende provocaron su caída con el golpe militar del 11 de septiembre de 1973.
7.5 OTRO REDISEÑO FRUSTRADO: EL REDISEÑO DICTATORIAL.
El golpe militar puso en el poder a una Junta Militar en la cual se mezclaban diversas opiniones, pero que tenían una clara definición opuesta al régimen anterior. Poco a poco, la totalidad del poder político se concentró en Pinochet, quien encontró la solidaridad política de la derecha tradicional y seleccionó a un grupo de colaboradores que dieron en llamarse los Chicago Boys. Este grupo de técnicos formados en la doctrina económica neo liberal, consideraban que el único sistema económico capaz de resolver los problemas del país era el capitalismo, en la variante que acordaron llamar como economía social de mercado. Las orientaciones centrales eran las de fortalecer y garantizar la propiedad privada, para estimular la iniciativa privada, que guiada por el mecanismo natural del mercado permitiría adoptar las mejores decisiones que optimizarían el uso de los recursos.
El Estado era por naturaleza ineficiente y en sentido lato una carga para la sociedad y para la economía, de manera que mientras más pequeño fuera, menos carga existiría para sus habitantes. La burocracia era entendida exclusivamente en su sentido peyorativo y lo que quedaba del Estado sólo sería lo que los privados no acometieran por razones económicas, en consecuencia, el Estado sólo asumiría funciones adicionales en forma subsidiaria y en lo posible en forma temporal. Sólo se justificaban permanentemente las funciones de defensa, justicia, orden público y administración general.
La aplicación de esta receta debería ser sin claudicaciones y aplicada totalmente para que produjera resultados.
A estas concepciones de los Chicago Boys, los militares agregaron algunos conceptos en términos de eliminar el ideologismo reinante y suprimir todo tipo de participación democrática que empantanara las decisiones que había que aplicar y la doctrina de seguridad nacional se transformo en filosofía del Estado. La concepción del ser humano fue esencialmente de carácter funcional: los trabajadores deberían trabajar, los empresarios optimizar los resultados, los estudiantes estudiar, los religiosos catequizar, etc. En este esquema los políticos no tenían cabida y aparentemente la política desaparecía, aunque las decisiones políticas serían adoptadas por los militares, cuya función de defensa de la patria, les permitía superar la visión de facción de interés o sector social parcial, dada su vinculación con el concepto total de patria.
La empresa privada pasaba a liderar el desarrollo y el Estado tenía la obligación de apoyarla por todos los medios, especialmente mediante su propia desaparición o reducción drástica. El Estado no podía ser un obstáculo burocrático que paralizara la acción de la empresa privada mediante las fiscalizaciones, los permisos, los controles y especialmente los impuestos.
La regulación automática del mercado era el mejor control imaginable, pues el precio para ganar en el mercado es la eficiencia y la calidad.
En consecuencia las primeras medidas tendieron a deshacer todas o casi todas las transformaciones efectuadas por la Unidad Popular con una clara intención de restaurar la situación anterior.
7.51 La modernización de la administración pública en la dictadura militar.
Las empresas socializadas fueron devueltas al sector privado, los latifundios objeto de reforma agraria fueron devueltos a sus antiguos propietarios. Sin embargo, si bien se intentó deshacer las transformaciones, no era posible una vuelta atrás, la agricultura y la industria nunca volverían a ser las mismas.
La participación de los trabajadores en la dirección de las empresas y los servicios, establecida por la Unidad Popular, se eliminó radicalmente y se reincorporaron los valores de la jerarquía y la disciplina (República de Chile, 1973; Ministerio del Interior, 1973A, 1973B), acrecentados por la presencia de numerosos oficiales de las Fuerzas Armadas en muchos niveles directivos, especialmente en los primeros años. Las organizaciones de trabajadores del Estado desaparecieron o perdieron toda su capacidad de negociación (Ministerio del Trabajo, 1973). De manera que la continuidad del servicio público se alcanzó notablemente a lo que contribuyó un clima general de inestabilidad en el empleo y de persecución ideológica.
El sector público empezó a reducirse mediante la exoneración de decenas de miles de funcionarios, hecho que por primera vez ocurría en Chile, especialmente por causas políticas y por la eliminación o reducción de servicios que ya no tenían justificación dentro del esquema (La ley estimaba que había unos 50.000 exonerados, pero el Comando de Exonerados llega a estimar a 100.000 personas, incluyendo a muchos partidarios del Régimen Militar que cambiaron de ocupación al suprimirse servicios o instituciones del Estado, como el parlamento) (Ministerio del Interior, 1993). Joaquín Lavín afirma que fueron eliminados 208.963 personas que trabajaban en el Estado, entre 1977 y 1986 (Lavín, 1987) aunque los despidos masivops ocurrieron a partir del 11 de septiembre de 1973.. La única excepción notable fue el cobre nacionalizado, al que se le asignó el carácter de estratégico y sus empresas siguieron siendo de carácter estatal aunque parte de sus utilidades pasaron a ser propiedad de las Fuerzas Armadas y se aceptó la creación de nuevas empresas privadas en el área, las que prácticamente estaban exentas de pagar impuestos.
A estas medidas iniciales y dada la larga duración de la dictadura, se le agregaron números ,adaptaciones y adecuaciones. Un proceso de privatizaciones afectó, no ya a las empresas requisadas, sino que numerosas empresas estatales tradicionales. Posteriormente se desarrolló una política de privatización de funciones, así la salud, como parte del sector público, se redujo en virtud del desarrollo del FONASA (con médicos particulares) y las ISAPRES privadas. La educación privada fue fomentada en perjuicio de la pública mediante el crecimiento del sistema de subvenciones. La creación del sistema de las AFP tendió a eliminar las cajas de previsión que tradicionalmente fueron estatales o semifiscales (Lavín, Joaquín, 1987). Sólo siguieron siendo públicas la previsión de las Fuerzas Armadas, para mantener sus privilegios, que evidentemente no eran rentables y se creo el INP (Instituto de Normalización Previsional) que iría extinguiéndose en la medida que los afiliados a los sistemas anteriores fueran muriendo.
Estas medidas fueron permanentes y renovadas. Posteriormente se desarrolló una política de traspaso de funciones desde la Administración Pública central a los municipios. Esta medida fue presentada como una forma para que la comunidad y los interesados tuvieran un control efectivo de funciones esenciales para sus vidas, como la educación y la salud. Los detractores de esta medida argumentaron que los municipios no tenían ninguna representatividad de la comunidad, ya que las autoridades municipales eran designadas por el poder central.
Estas medidas aplicadas constantemente habrían conducido a la sustancial reducción del sector público, después de tantos años. Sin embargo, y paradojalmente, se puede verificar que durante un período de varios años, el sector público creció como fuente de empleos en forma explosiva, al mismo tiempo que se proletarizaba. En efecto, como resultado de las crisis económicas y el fracaso de la política de desarrollo, centenares de miles de cesantes fueron incorporados al personal municipal en virtud de los programas de empleo mínimo PEM y POJH y otros. En 1981 alcanzaron a los 168.149 personas en el PEM, en 1982 PEM y POJH tenían 444.356 personas en diciembre y en noviembre de 1983 eran 517.654. Esta absorción de cesantes por el sector municipal fue transitoria y al cabo de algunos años fue disminuyendo paulatinamente hasta eliminarse (en diciembre de 1988 quedaban 8.488 personas en los dos programas. (INE, 1983, 1984, 1986).
El gobierno militar sostuvo un discurso modernizador del sector público y creó organismos encargados de dirigir la reforma administrativa como la CONARA (Ministerio del Interior, 1974). Esta Comisión Nacional de la Reforma Administrativa tenía funciones asesoras y de estudio. Uno de los estudios que realizó fue el de la nueva regionalización del país. Todos los organismos de la Administración Pública estaban obligados a proporcionarle información. Se crearon fondos de desarrollo regional y algunas instancias técnicas como los SERPLAC (República de Chile, 1974, 1975) y el desarrollo de la metodología de proyectos. Sin embargo, la política constante de reducción del gasto público, imposibilitó que se asignaran recursos para enfrentar una reforma administrativa global y racional.
Cronológicamente se puede indicar que en los primeros años del gobierno militar se eliminó el área social y simultáneamente se redujo el personal del sector público restante. En la segunda etapa se disminuyeron los servicios y empresas estatales retirándose el Estado de la actividad productiva, con contadas excepciones. En la tercera se redistribuyeron funciones y personal, traspasándolos del sector público central al sector municipal. Los estímulos al sector privado influyeron para que este entrara a reemplazar actividades estatales, especialmente en salud, previsión y educación.
Al término del gobierno de Pinochet, hubo una aceleración por profundizar el traspaso de entidades públicas al sector privado y al parecer no alcanzaron a cumplirse todas las privatizaciones deseadas, ya sea por oposición de los trabajadores afectados o por carecer de formas que fueran aceptadas como legítimas para privatizar. En cualquier caso muchas adquirieron un status especial que las hace casi independientes como el Banco Central, la Contraloría General de la República y el Canal Nacional de Chile (Televisión).
Fuera de las reducciones estructurales del sector público, aquí resumidas, hay que señalar que simultáneamente hubo una profunda transformación del sector público.
Un elemento importante del cambio fue la profesionalización de la Administración Pública, quizás no como resultado de una política deliberada, sino de la oferta de profesionales y técnicos, que creció extraordinariamente. Algunos servicios estratégicos como los de Hacienda, especialmente el servicio de Impuestos Internos fueron reorganizados y sus remuneraciones se elevaron sustancialmente, terminando con la escala única de remuneraciones.
La revolución tecnológica que afectaba a todo el mundo, especialmente en el campo de la informática, fue un factor externo que provocó una aceleración de la modernización. Como se ha señalado, surgieron los computadores personales y su precio bajó de tal manera, que la comparación más ilustrativa es la que se hace con los automóviles, los cuales, si hubiesen experimentado la misma baja en sus precios costarían unos 10 dólares, considerando un modelo corriente nuevo. Esta nueva tecnología se incorporó rápidamente en sectores estratégicos del sector público y un factor específicamente chileno contribuyó a su rápida utilización: la oferta creciente de mano de obra capacitada en técnicas computacionales (Barrera, Manuel 1986, Barrera y Salamé, 1986).
En síntesis, la dictadura militar redujo sustancialmente el sector público, modificó su estructura, eliminando gran parte de su quehacer productivo y posteriormente eliminó otras funciones y redistribuyó sus actividades, traspasando al sector municipal el grueso de sus funciones educativas y de salud. Al mismo tiempo jerarquizó, re-disciplinó y profesionalizó muchas actividades.
Sin embargo, las transformaciones que han afectado a numerosas actividades e instituciones del sector público mantuvieron estructuras y funcionamientos ineficientes en el servicio exterior, en el sistema judicial y carcelario y en otros servicios tradicionales, así como en el sector municipal, especialmente en educación y salud. Las funciones de regulación pasaron a ser meramente simbólicas, ya que los organismos encargados carecían de personal para efectuar inspecciones.
La Administración Pública chilena se había caracterizado históricamente por su honestidad. Todos los presidentes de Chile habían sido hombres que dejaron el poder sin haberse enriquecido, como es lo habitual en muchos países latinoamericanos. Esta tradición se rompió con el gobierno de Pinochet, es el primer caso de un jefe de gobierno que se enriquece y enriquece a su familia, generando escándalos como la compra y venta de una fábrica militar al hijo del dictador.
La venta de las empresas públicas fue otro hecho escandaloso. Entre 1975 y 1989 se privatizaron 160 empresas públicas, 16 bancos, 3.600 plantas mineras (Salazar y Pinto, 1999-110), muchas de estas ventas las realizaron funcionarios que al mismo tiempo fueron sus compradores. Collins y Lear han dicho: “Ha sido el mayor desfalco de fondos públicos de la historia de Chile, consumado sin consulta ciudadana y sin dar cuenta al congreso” (Collins y Lear, 1998-59). Estos negocios se hicieron en un país donde no había prensa libre, ni partidos políticos, ni Parlamento y la Contraloría era simple validadora de las decisiones de la dictadura.
7.52 El Estado después de la dictadura militar de Pinochet.
La transformación del Estado durante la dictadura militar es de tal magnitud que es increíble observar que a pesar de ella, el Estado sigue teniendo importancia y mantiene ciertas tradiciones del pasado que lo han caracterizado. Las transformaciones habidas, exaltaron algunos de sus rasgos latentes y cortaron otros que recién empezaban a surgir. El empleo público se redujo sustancialmente a la mitad aproximadamente y hubo una persecución masiva de funcionarios que no se comprometían con el régimen militar. Es la primera experiencia de esta naturaleza que se daba en el mundo de la burocracia. La caza de brujas cambió radicalmente la naturaleza de respeto y democracia que existía en la Administración Pública. Sin la menor explicación legal fueron expulsados 208.963 funcionarios entre 1977 y 1986 (Lavín, Joaquín, 1987), después de las grandes purgas de 1973 y 1974.
La dictadura militar realizó las siguientes transformaciones en la Administración Pública: *Eliminó el sistema de mérito (que existía parcialmente) y exaltó el autoritarismo Redujo el tamaño del Estado. Actualmente es uno de los Estados más pequeños del mundo. El empleo público bajó del 12,8% de la población económicamente activa en 1973 al 8,9 en 1978 % (Marshal y Romaguera, 1981).
En la democracia llegó al 5,5% en 1997). La Administración Central tiene el 2,5% y la local el 3%. (Vial, Joaquín, 1999). El Estado de Chile es el octavo en menor tamaño en el mundo, mientras que en los países desarrollados el empleo público alcanza al 20% o más, en Chile llega al 5,5%. (De la Puente, 1999). – Privatizó gran parte del sector empresas públicas. – Eliminó servicios públicos que no consideró significativos – Redujo las facultades reguladoras del Estado – Redujo y controló el gasto público Transformó el déficit fiscal en superávit fiscal permanente. – Traspasó la salud y la educación de base a las municipalidades. – Privatizó la previsión social y parte de la salud – Redujo a una mínima expresión la organización sindical de los funcionarios.
Estos cambios se realizaron sin ninguna participación social y sin proteger los derechos de los trabajadores desplazados y menos aún, no asumió la tarea de regular la calidad de los bienes y servicios que entregarían las empresas privatizadas a la comunidad. Esta es su gran diferencia con el proceso similar ocurrido en el Reino Unido, Suecia, Japón y otros países, donde los derechos de los trabajadores y la facultad reguladora del Estado se garantizaron (Crozier, Michel, 1992; OECD, 1993).
7.6 LA OPORTUNIDAD DE UN SEGUNDO REDISEÑO: EL GOBIERNO DE EDUARDO FREI RUIZ-TAGLE.
7.61 El régimen democrático.
La derrota del plebiscito de 1988 marca el fin de la dictadura militar,. Ahora, en perspectiva, parece absurdo el intento de legitimar democráticamente un gobierno que siempre sostuvo que la democracia era ineficiente y corrompida y el esfuerzo por ganar el plebiscito resultaba destinado al fracaso, pero al mismo tiempo era la única posibilidad de extender el mandato que se había otorgado el gobierno militar.
En cualquier caso, la democracia que surgía estaba condicionada por todas las imposiciones establecidas por la dictadura, de tal manera que no podía ser una democracia plena, sino que era débil y bajo la permanente amenaza de una intervención militar si se salía de los cauces autorizados.
La concepción global del nuevo gobierno de la Concertación era el restablecimiento de la democracia en una transición lo más breve posible, que restaurara los principios tradicionales de la democracia: soberanía popular expresada a través de elecciones y existencia de partidos políticos, el respeto y vigencia de los derechos humanos y la garantía de la libertad.
En el plano económico pretende alcanzar el desarrollo pero explícitamente se intenta lograrlo con equidad, de manera que el proceso concentrador de riqueza provocado por el mercado sea regulado por la acción social y redistributiva del Estado. La empresa privada es calificada como “agente productivo fundamental” y las señales del mercado son consideradas como “necesarias pero no suficientes”. Se reitera el rol activo y conductor del Estado.
El establecimiento de los senadores designados impedía que el gobierno tuviese mayoría en el Parlamento, por lo cual el programa de gobierno sólo puede realizarse en la medida que se logre un consenso, lo que en la práctica implicaba modificar lo prometido en atención de las condiciones impuestas por sectores de derecha.
En el plano de lo que puede abarcar la modernización del aparato estatal, el programa de la Concertación contemplaba una idea matriz, cual es la de servicio a la gente, es decir, los servicios públicos deberían aproximarse a la gente y ser efectivamente sus servidores (Concertación de Partidos por la Democracia, s.f.).
Con el retorno a la democracia, la situación administrativa no cambió significativamente durante el gobierno de Aylwin, quien no tuvo oportunidad de iniciar un proceso de modernización de la gestión pública, ya que consideró que lo prioritario era resolver los problemas de la transición, materia en la que evidentemente no logro éxito.
Las proposiciones específicas eran: La democratización, especialmente en la elección popular de las autoridades locales y regionales.
La descentralización, dotando a las autoridades comunales y regionales de autonomía institucional y financiera. La descentralización deberá aplicarse al poder judicial y a la Contraloría General de la República. Los servicios sociales básicos deberían ser descentralizados a nivel comunal y regional. Además se asegura el financiamiento del Fondo Nacional de Desarrollo.
El mencionado programa destaca como criterios centrales la modernización de los servicios públicos para hacer efectiva un mayor acceso a las oportunidades básicas de salud, educación y vivienda.
7.62 Las modernizaciones del sector público durante el gobierno de Aylwin.
En las condiciones descritas, las modernizaciones propuestas quedaron sujetas a lograr una mayoría parlamentaria para cada proyecto y sólo parcialmente se han logrado algunos de los objetivos. La dirección de la modernización del Estado, durante el gobierno de Aylwin estuvo a cargo del Ministerio del Interior, y su mas destacados exponente han sido Gonzalo Martner Fanta y un grupo de ingenieros industriales.
El principal avance fue el restablecimiento de la elección democrática de las autoridades comunales y regionales.
Los esfuerzos para modernizar los sectores vitales de la salud, la educación y la vivienda, sólo parecen haber tenido éxito en este último rubro, donde se alcanzará a reducir el déficit habitacional a la mitad.
La presión por el mejoramiento de las remuneraciones por parte de los trabajadores de la Salud y la Educación hicieron casi imposible aplicar un programa profundo de modernizaciones, ya que los recursos asignados se utilizan principalmente en estos pagos sin que haya recursos para infraestructura y equipos.
La reforma del poder judicial, uno de los servicios públicos más ineficientes, donde el 98 % de los procesos no terminan nunca, también se vislumbra, desde la perspectiva de los funcionarios judiciales como un aumento de remuneraciones y de dotación de personal. En cualquier caso, el poder judicial -por las razones políticas mencionadas- no fue susceptible de reformas serias.
En general se puede sostener que no hubo una política central de modernización del sector público, excepto en lo relativo a la democratización del sector municipal y regional, la implementación de sistemas de información en muchos servicios es otro logro general y la creación de algunos servicios nuevos para enfrentar algunos problemas derivados de la violación de los derechos humanos como la Oficina Nacional del Retorno y la Corporación Nacional de Reconciliación y Reparación son cambios transitorios dado que han sido autorizados para funcionar por un corto lapso. Marginalmente ha habido acciones modernizadoras en los programas de capacitación para el trabajo y en los programas especiales para las escuelas de sectores más pobres y algunas instituciones nuevas se han creado en relación a la Juventud y la Mujer. También hay logros en el desarrollo de acciones estatales en favor de la cultura.
La otra transformación importante y en gran medida silenciosa es la recuperación del nivel fiscalizador de los servicios estatales. La labor de fiscalización de la Inspección del Trabajo, del Servicio Metropolitano del Medio Ambiente, del Servicio del Consumidor y de las Municipalidades, especialmente en lo relativo a la construcción, no muestran una tendencia a fortalecer el carácter fiscalizador de servicios públicos específicos. El desarrollo de la fiscalización, con nuevas técnicas y procedimientos ha despertado el rechazo de muchos sectores empresariales.
Hay numerosas iniciativas en determinados servicios, que cuando cuentan con el apoyo parlamentario se han podido aplicar, pero no forman parte de un gran programa de modernización.
Sin embargo, es posible que haya un proceso modernizador silencioso y continuo, ya que en todo el sector público hay esfuerzos de mejoramiento en numerosos niveles
7.63 El contenido de la modernización durante el gobierno de Frei Ruiz-Tagle.
El gobierno de Frei Ruiz-Tagle ubicó la modernización del Estado como una de las transformaciones fundamentales de su gobierno, aunque nunca diferenció con claridad que se entendía por modernización del Estado y por modernización de la Gestión Pública
Esta modernización se inspiró en el modelo aplicado por Margaret Thatcher en el Reino Unido. Paradojalmente ese modelo era de corte neoliberal de extrema derecha, pero en Chile se aplicó con mayor inclinación aún a una política neoliberal, a pesar de que el discurso del gobierno era crítico de dicha política. Así como en el campo económico se siguió aplicando una política neoliberal, en el administrativo se hizo algo similar. Simultáneamente se mantuvo una retórica anti neoliberal. La política económica impuso una apertura de la economía chilena al mundo, rebaja de aranceles, ingreso a mercados comunes y acuerdos comerciales. Para alcanzar competitividad se explotaron a fondo los recursos naturales, se descuidó el medio ambiente y se debilitaron los controles que asegurasen un respeto efectivo a la legislación laboral.
En los últimos años, numerosos países han realizado o están realizando procesos modernizadores, casi todos ellos lo han hecho como resultado de cambios demográficos que ha llevado a la crisis los sistemas de bienestar y que han provocado aumento descontrolado del gasto público y persistente déficit fiscal (Villoria Mendieta, 1995). Chile es una de las excepciones, enfrenta la modernización sin tener una situación angustiante en sus finanzas públicas y teniendo uno de los estados más pequeños del mundo. Sin embargo se aplicó la política Thatcheriana cuyo lema esencial era ?To roll back the frontiers of the state?.
El liderazgo del proceso modernizador del sector público quedó indefinido entre tres ministros y finalmente se desplazó del Secretario Ejecutivo del Comité de Modernización de la Gestión Pública, al Ministro Secretario de la Presidencia y en el período se cambiaron, tanto a este ministro como al Secretario Ejecutivo, de manera que hubo alguna ambigüedad.
Los contenidos del proceso modernizador recogieron el instrumental desarrollado en la empresa privada, especialmente la planificación estratégica y el control de gestión. y se aplican masivamente, especialmente la idea de que cada servicio debía tener sus programas institucionales de modernización sin que hubiese un intento de desarrollar las funciones horizontales, excepto en lo relativo evaluación del personal.
El contenido cultural se expresó en dos ideas centrales: modernizar es poner énfasis en los resultados superando la visión tradicional de centrarse en las normas y formas. La segunda idea es la de cambiar la relación funcionario-usuario que era de señor a siervo y concebir al usuario como centro de atención de la Administración, especialmente en lo que se refiere a mejoramiento en los sistemas de atención al público, informaciones y reclamos (Ministerio Secretaría General de la Presidencia, 1996).
Según algunos expertos, una primera evaluación muestra lo que se llama el efecto meseta: Se alcanzó un nivel inicial aceptable, pero ha sido difícil remontar ese nivel.
Para los funcionarios públicos el proceso modernizador ha significado según una encuesta: Más computadores 74,2%, Mejora en las oficinas, 60,2%; Más preocupación por el usuario, 60,0%; Más carga de trabajo, 57,1%; Más capacitación, 56,3%; Aumento de consultores externos, 52,7%; Mayor eficiencia, 46,2% (DESUC, 1997).
Esta visión es bastante desoladora, ya que los funcionarios no observan cambios significativos sino meramente formales.
7.64 Los avances en la modernización del Estado y de la gestión pública. Es evidente que hay algunos avances logrados, especialmente en relación a atención de los usuarios, premios a los servicios públicos, sistemas de evaluación y logros y mejoramientos en Servicios específicos (Servicio de Cooperación Técnica, SERCOTEC, Servicio de Impuestos Internos, Tesorería General de la República, Servicio de Registro Civil, etc.). (Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, 1997)
Como ha ocurrido en todos los programas de modernización aplicados en América Latina en el pasado, el proceso comienza con gran ímpetu y poco a poco se va adecuando al ritmo habitual de la Administración Pública, hasta quedar paralizado o incorporado a la rutina administrativa. Sin embargo, el cambio de ministros y secretarios ha permitido reimpulsar el proceso, pero a la vez, al reorientarlo ha tendido a perder rumbo.
El aspecto más discutible es que la política modernizadora se planteó como una serie de objetivos, sin partir de un análisis crítico del funcionamiento estructural de la Administración Pública. Por eso nos parece que no ha atacado los defectos fundamentales de nuestra administración, sino que simplemente ha aplicado las recetas del Reino Unido y esta aplicación ha sigo generalmente, con mucho menos energía que en el Reino Unido, donde, por ejemplo, las privatizaciones se hicieron garantizando los derechos de los trabajadores, de los usuarios y especialmente, los derechos reguladores que el Estado mantiene.
La Modernización de la Gestión Pública en Chile concibe un Estado regulador. Las declaraciones oficiales del gobierno insisten en el rol regulador del Estado: El Ministro Genaro Arriagada ha declarado: “…por sobre todo, éste es un Estado que no abandonará su función de regulación.” y agrega :”Ninguna de estas tareas (impedir la explotación de los más débiles y la cohesión social) puede ser cumplida en el marco de las concepciones conservadoras que tratan de reducir el Estado y sacarlo de sus funciones de regulación, de búsqueda e impulso activo de políticas de equidad, de protección de los más débiles y de asegurar la cohesión social.” (Arriagada: 1995)
En otros países, la modernización de la gestión pública ha tenido como eje la desregulación. Ronald Reagan se empleó a fondo en este proceso y aunque su modernización de la gestión pública fue un sonado fracaso, ésta fue su inspiración esencial. Otro tanto hizo Nakasone en la exitosa modernización de la gestión pública del Japón. Margaret Thatcher, impulsó la modernización de la gestión pública bajo similares premisas.
En Chile, paradojalmente, habiendo definido un Estado regulador como modelo a lograr, el proceso de modernización de la gestión pública tomó como experiencia a seguir, la británica. Los intentos de la modernización de la gestión pública en Chile son una copia casi textual de la británica. En efecto las orientaciones e instrumentos siguientes provienen de esa experiencia: respaldo político, liderazgo gerencial, formación de élite gerencial, planificación estratégica, indicadores y control de gestión, convenios de desempeño, descentralización, atención en el usuario como cliente, presupuesto como instrumento fundamental, creación de sistema de auditoría, premios a la excelencia, aporte empresarial y técnicas empresariales, sin participación de los funcionarios, sin participación de los usuarios, sin regionalización y sin atención o mejoramientos en las funciones transversales de la Administración pública.
Sin embargo, hay tres aspectos -curiosamente los más exitosos- que no se copiaron: independencia de la Agencias (antiguos servicios públicos que adquieren autonomía, en el caso británico) y probidad (dado el nivel de alta probidad que forma parte de la tradición británica). Tampoco se copió la Unidad de Eficiencia británica, que es una de las experiencias más exitosas de la modernización británica.
Es sabida que una expresión de nuestro subdesarrollo cultural, es sostener: “los chilenos son los ingleses de Sudamérica”.
Pareciese que con la modernización de la gestión pública, alguien intenta aumentar esa similitud.
Sin embargo, corresponde destacar la contradicción evidente que existirá en el uso de toda una batería de recetas modernizadoras concebida en la matriz neo liberal del gobierno de Margaret Thatcher y la situación de Chile, que, para empezar, tiene un gobierno que se define como de centro y que propicia un Estado regulador, mientras que la batería instrumental británica estaba diseñada para un gobierno cuyo lema era “hacer retroceder las fronteras del Estado”, como ya se señaló, y concebía como una virtud central la desregulación.
Durante 17 años de dictadura militar se aplicó a rajatablas la concepción neo liberal y primó el concepto de que había que reducir o eliminar las regulaciones que estorbaban el desarrollo de la empresa privada.
Hoy en democracia, parece que los mismos principios sobreviven ocultos subrepticiamente en la orientación de la modernización de la gestión pública.
Quizás algunos instrumentos de la modernización británica sean muy útiles, pero ellos deben estar subordinados a la orientación global del gobierno y no a la inversa, donde todo un instrumental teñido ideológicamente se usa para modernizar la gestión pública del Estado ¿Qué Estado?
7.65 El punto de partida.
La Reingeniería dice que el punto de partida es un papel en blanco. Allí comienza la aventura de proponer nuevas soluciones sin atarse a las tradiciones que no tienen justificación. La corriente de la Reinvención, menos extremista, sugiere que se analice el mundo de las experiencias y de allí sacar principios probados que permitan lleva a cabo la reinvención del gobierno. Este enfoque lo asumió el Vice Presidente de los Estados Unidos, Al Gore, en su famoso informe del Perfomance Review. Su título es del todo explícito: ?Crear una Administración Pública que funcione mejor y que cueste menos.? (Gore, Al, 1994).
Al adoptar ente enfoque se centraliza en la modernización de la gestión pública y se deja al margen, porque es otro tema , lo relativo a la modernización del Estado, que implica principalmente la democratización del Ejecutivo, el Parlamento y el Poder Judicial, a través de reformas electorales que aseguren el principio de la soberanía popular, la eliminación de los senadores designados, la civilización del ejército y la despolitización del poder Judicial.
Aquí se elegirá como punto de partida la identificación de las características más negativas y fundamentales de nuestra Administración Pública, rasgos estructurales que son los que deben ser considerados en una modernización. Es evidente que si comparamos la Administración Pública chilena con las de los restantes países de América Latina el saldo es altamente favorecedor para Chile. Sin embargo, las comparaciones no deben hacerse con los más malos, sino con aquellos que están abriendo nuevos caminos en la Administración: Suecia, Nueva Zelandia, Australia, el Reino Unido, Estados Unidos, Francia, Alemania, España, etc. Con ello no se quiere minimizar las virtudes de nuestra Administración, sino que poner desafíos que provoquen su desarrollo y no comparaciones que conduzcan a un estado de complacencia que habitualmente significa conformarse con nuestro relativo avance con respecto de los países atrasados.
7.66 Perspectivas.
En este somero y superficial relato de las modernizaciones y reformas que han afectado al sector público chileno se pueden sacar conclusiones que pueden parecer contradictorias.
En primer lugar es notable destacar que ha habido un permanente proceso de modernización, aunque haya sido de signo contradictorio.
En segundo lugar, en general, se ha logrado una relativa modernización, lo que puede ilustrarse con la incorporación de la democratización, la informática y la profesionalización en todos los niveles.
En tercer lugar, se registran marcados desequilibrios o desfases, ciertos servicios, como Impuestos Internos, FONASA, la Tesorería, el Registro Civil, etc., se han modernizado efectivamente, mientras que otros, han quedado rezagados y siguen viviendo en un pasado de papeles, lentitud y formalismos, esto ocurre especialmente en el poder judicial, el servicio exterior y parte de las funciones municipales. Además, educación y salud, como parte del sector municipal o central siguen empantanados por presiones sociales de diversa índole.
Hay ciertos valores negativos que se han impuesto en algunos sectores de la administración pública, que confunden modernización con aumentos salariales y las presiones en este sentido eliminaban cualquiera posibilidad real de modernización, la que si bien debe necesariamente considerar la situación de los servidores públicos, debe existir un equilibrio entre dotación de recursos humanos, materiales y de infraestructura para que se puedan cumplir las funciones y que resulta inadmisible utilizar todos los recursos en remuneraciones, pues al final significaría un deterioro del servicio prestado.
En este análisis podría observarse que procesos modernizadores como la probidad, regionalización, la carrera funcionaria, la participación, el control de gestión y otros han sido olvidados. Eso no es así, reconocemos que existen esos procesos desde la década de los 50 y 60, pero las realizaciones efectivas son muy discutibles. La descentralizaciones han adquirido muchas veces un formalismo excesivo. Ha existido una retórica abundante, pero en la práctica, descentralizar el poder en cada servicio resulta una tarea llena de obstáculos, lo que se resuelve con medidas simbólicas y rituales que no cambian la estructura centralizada de toma de decisiones, aunque naturalmente hay excepciones (Galilea, 1993). Otro tanto ocurre con la carrera funcionaria y la escala única, que formalmente existen, pero sus excepciones son tantas que en la práctica son formalismos sin contenidos, aunque la situación está lejos en ser lo que era hace 40 ó 50 años atrás.
En lo relativo a control de gestión los avances han sido aún menores. La cuantificación de las metas y de los productos intermedios no se ha logrado efectivamente, lo que impide realizar evaluaciones objetivas.
Paralelamente, desde fechas imprecisas y casi remotas, ciertos vicios administrativos graves se mantienen. Todos hablan de carrera funcionaria, pero hay una práctica teñida de nepotismo, los sistemas de calificaciones son puro formalismo, muchos miembros de los servicios públicos se entienden como empleados cuya función es percibir el sueldo y/o funcionarios que ejercen una cuota de poder. No existe una practica de entenderse servidor público.
Si bien existe una moral, en general aceptable, no existen códigos de éticas que modifiquen una cultura muy permisiva en que las fronteras entre la falta y el delito son ambiguas. Se habla de corrupción, pero excepto contados casos, no hay pruebas específicas. Quizás como se dice a sotto voce, la corrupción chilena es discreta y exige discreción.
Sin embargo, la apreciación del público, sigue siendo negativa y el concepto peyorativo de burocracia es aplicado por los usuarios ante un servicio que tiene poco de servicio y mucho de autoridad.
La otra conclusión esencial es que los esfuerzos modernizadores han provenido de los gobernantes y sus asesores -sean estructuralistas, Chicago Boys o ingenieros industriales- y han estado totalmente ausentes dos instituciones que deberían jugar un rol esencial en las modernizaciones: la universidad y los colegios profesionales.
La universidad, parece vivir fuera de la realidad del sector público y sus aportes a la modernización se limitan en producir profesionales. Los colegios profesionales, dado su debilidad y pérdida de atribuciones, no ha aportado nada, excepto en el caso de los médicos, que quizás se incorporan al proceso de modernización del sector salud, pero desde una perspectiva reivindicacionista.
Finalmente, lo que cabe concluir es que la modernización del sector público se profundizará de una u otra manera. Fue parte medular de los programas de los que tenían posibilidades de ganar la contienda electoral presidencial de 1999 (Lagos y Lavín). Esto es así porque el ritmo de desarrollo es tal que el sector público se transformará en un freno si no se adecua a esta dinámica.
7. 67 Las debilidades al final del camino.
Se está aproximando la hora de hacer una evaluación del proceso de modernización de la gestión pública. En 1990 el gobierno se embarcó en un ambicioso programa para transformar nuestra administración pública, que se consideraba aún empantanada en una tradición burocrática. Los dos grandes proyectos eran la modernización de la gestión pública y paralelamente modernizar el Estado.
Es comprensible que la modernización del Estado haya fracasado. No ha sido posible construir un Estado democrático como el de las democracias occidentales, sin tuición militar, sin resolver los problemas de derechos humanos ni senadores designados y con sistemas electorales que favorecen a la minoría, creando una situación donde el gobierno elegido representa a la mayoría, pero el Parlamento representa a la minoría, eso es lo que ha frustrado todos los intentos de avanzar en el desarrollo y el progreso del país, generando una impotencia del gobierno sometido a la minoría, que logra mayoría a través de cauces ajenos a la soberanía popular.
Pero una situación muy distinta es el proyecto de modernizar la gestión pública, cuyo objetivo específico, como ha señalado Al Gore, es tener ?una Administración Pública que funcione mejor y que cueste menos?, superando a una administración industrial que no calza en la era informática. Un proyecto de este tipo es esencialmente administrativo y sólo requiere de una mayoría parlamentaria para algunos aspectos secundarios.
El enfoque inicial de esta modernización fue muy claro: copiar la experiencia británica, lo que evidentemente parecía paradojal ya que el gobierno se definía como contrario al neoliberalismo y la experiencia británica era la exaltación extrema de esta concepción ideológica. A mitad de camino, con el cambio del Secretario Ejecutivo del Comité Interministerial de la Modernización de la Gestión Pública, esta concepción se atemperó y apareció un enfoque más democratizador que incluía elementos de participación de los funcionarios y de la comunidad en la administración, un mayor énfasis en la descentralización y en la regionalización y algunas menciones en relación a la importancia de la Probidad Administrativa, además de un largo enumerado de objetivos que impedían ver la orientación precisa del proyecto.
Sin embargo, gran parte de estas proposiciones quedaron en la retórica discursiva de lo que se promete hacer y que se diluye con el transcurso de unas pocas semanas.
Lo efectivamente hecho es un notable mejoramiento en las oficinas de atención de público, un mejoramiento relativo de las remuneraciones del sector público, con énfasis en las fuerzas armadas, el ensayo de nuevos sistemas de calificación del personal, el empleo de estímulos materiales y premios para desarrollar la competitividad de los servicios y de los funcionarios, la masificación de la contratación de funcionarios a honorarios y una informatización caótica de los servicios.
Probidad administrativa.
Respecto de aspectos tan importantes como la probidad administrativa, las realizaciones son prácticamente nulas, aunque las autoridades muestran una gran complacencia por algunos indicadores internacionales que superficialmente colocan al país en una buena ubicación, pero que evidentemente está lejos de aproximarse a los países de una seria práctica de ética pública. Este fracaso no es de responsabilidad exclusiva del gobierno, sino que es compartida con la ineficiencia del Parlamento que tiene empantanados los proyectos de leyes sobre Probidad Administrativa, sobre el Ombudsman (que sólo existe de manera virtual como asesor informal del Presidente), sobre el rango constitucional de la Probidad Administrativa, etc. Además estos proyectos se han desperfilado al sumárseles aportes contradictorios, resultando que la prohibición de los funcionarios de recibir regalos por parte de los usuarios se ha relativizado y se incorporan ahora nuevas causales inadmisibles como la costumbre. Estas leyes son un retroceso fatal respecto del principio del cero absoluto (rechazo de cualquier tipo de soborno o regalo como lo establece el Estatuto Administrativo).
Regionalización.
El discurso oficial menciona como realizaciones los esfuerzos por la descentralización y la regionalización, especialmente en materia de inversión regional. Pero lo efectivo es que Chile es uno de los países más centralizados del mundo y sigue siéndolo, ya que los gobiernos regionales son meras instancias dependientes del Intendente, quien dirige el gobierno regional y es la expresión extrema de la centralización, ya que es nombrado por el Presidente de la República. El Reino Unido que era otro ejemplo de centralismo extremo, lo que se acrecentó durante el gobierno de Margaret Thatcher y Major, ha sufrido un cambio radical en los últimos meses: se ha avanzado notablemente en resolver la cuestión de Irlanda del Norte, por la vía de otorgar más autonomía y los pasos trascendentales de la reciente elección de los Consejos de Escocia y de Gales han quebrado una tradición de más de 300 años de centralismo total. El Reino Unido de los 70 y 80 ya no es el mismo y como en todo el mundo, la descentralización es sinónimo de una administración democrática y eficiente. En Chile parece que se quiere continuar con la tradición de un centralismo decimonónico, que se justificaba en 1826, pero que ya no tiene vigencia en un mundo globalizado donde las regiones adquieren una fisonomía cada vez más autonómica.
Participación.
Finalmente, en participación, el balance se reduce a la creación de comités paritarios de capacitación y seguridad, acompañado de una retórica sobre lo que debería ser la participación. Las únicas excepciones en este sentido son algunas experiencias de participación de la comunidad en instituciones de salud, que antaño tenían una rica práctica de vinculación a la comunidad y que empieza a recuperarse.
Actualmente, el enfoque tecnocrático de la modernización de la gestión pública, de corte netamente neoliberal, consiste en asignar al gerente público el rol de agente del cambio. De nuevo, se confía en que los cambios vengan de arriba, sin tener ningún rol los funcionarios públicos de los cuales sólo se tiene desconfianza reiterando el carácter disciplinado y jerárquico de la vieja estructura vigente.
Si la modernización de la gestión pública tuviera tres ejes centrales: la participación, la descentralización y la probidad, se estaría gestando un tipo de administración que corresponda a la era informática y no una administración anclada en un burocratismo típico de la época de la revolución industrial.
La modernización de la gestión pública puede concebirse como un proceso social que genere la liberación de la energía social de los funcionarios y los usuarios que empiezan a ser considerados en sistemas sinceros de participación, de la población de las regiones que cree que hay una efectiva a devolución del poder monopolizado por Santiago y de la comunidad toda que ve que la probidad es una preocupación importante del gobierno, que se ha centrado en los altos valores éticos y no en mediocridad del corto plazo.
Esta energía social generada en las transformaciones es lo que permite profundizar el cambio y llegar a democratizar el Estado, en última instancia.
7.7 ANÁLISIS CRITICO DE LA MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PUBLICA.
7.71. Necesidad y oportunidad de una evaluación.
Transcurrido ya un período prudente desde que el Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle anunciara en la ceremonia de asumir el mando en 1994 que la modernización de la gestión pública sería uno de sus programas fundamentales, junto con la lucha en contra de la pobreza y la democratización del Estado, es oportuno intentar un primer balance de lo que se ha logrado y del contenido de la modernización.
La oportunidad, como lo destacan los autores que tratan el tema, es el momento de la implementación, en el cual el proceso de modernización de la gestión pública se encuentra ya adentrado y es el momento de ver si hay un proceso dinámico o es una situación estática.
En este análisis se presentará, en primer lugar, los requisitos de liderazgo y respaldo político del proceso, el rol que juega el Presupuesto como instrumento de orientación y control, el fenómeno de concentración del poder, la influencia británica y la falta de originalidad del proceso de modernización de la gestión pública. Especial énfasis se coloca en el estudio comparativo con otros procesos de modernización.
La modernización se caracteriza en estas notas como típicamente latinoamericana: A pesar de ser “los ingleses de América del Sur”, es un proceso de modernización a la latinoamericana: político, aficionado, vacilante, ambiguo, elitista, antidemocrático y retórico. A través del texto se intenta demostrar esta caracterización.
Se acogen algunas de las críticas al proceso de modernización española, que coincide en algunos aspectos con la chilena y se incorporan los descriptores de mimetismo ramplón, papelesca, ensimismada y retórica, que forman parte de la crítica a la experiencia española.
Finalmente, se insiste en la necesidad de poner énfasis en los resultados y los costos, en la participación de funcionarios y usuarios, en la integración del aporte político con el técnico y el funcionario, para alcanzar logros y poder medir eficazmente los resultados, ya que ahora, al presentarse información exclusiva de resultados, sin costos, se puede estar ocultando indicadores de productividad y costos.
La conclusión final es que resulta paradojal que un gobierno de centro esté aplicando la experiencia del Reino Unido, la que tenía una carga ideológica ineludible: el neoliberalismo de la Sra. Thatcher. Se concluye que ha habido socialistas thatcherianos en el gobierno socialista español, por lo cual no es extraño encontrarlos dirigiendo el proceso de modernización de la gestión pública chilena, donde hay socialistas que creen en el enfoque total de la Sra. Thatcher, aunque ocasionalmente hagan recuerdos nostálgicos de Marx.
7.72 La dirección del proceso.
Un proceso de la envergadura e importancia de la modernización de la gestión pública requiere de una dirección completa, experta y en todos los niveles de dirección.
En este caso hemos distinguido tres niveles de dirección:
-el nivel de respaldo político (Presidente de la República y coalición gobernante) -el nivel de dirección política (el liderazgo del proceso por un Ministro o una institución significativa) -el nivel de dirección ejecutiva (el liderazgo de realización específico del proceso)
El análisis que presentamos a continuación intenta mostrar lo que ocurre en Chile, contrastándolo con lo que ha ocurrido en otras experiencias modernizadoras.
7.73 La necesidad del respaldo político.
Ya se ha hecho lugar común sostener que un proyecto de carácter nacional sólo tiene viabilidad si cuenta con una declarada decisión política que fundamente y respalde este proyecto. Si hay voluntad política, el proyecto tendrá posibilidades de ser viable, si ese respaldo es vacilante, las posibilidades son débiles.
Las modernizaciones de la gestión pública llevadas a cabo en el mundo, sólo han logrado avanzar cuando ese respaldo ha existido, aunque no siempre han logrado ser exitosas (Caiden, 1997 y 1991). Así ocurrió con las modernizaciones de la gestión pública realizadas en el Reino Unido, Japón, Estados Unidos y Suecia donde la señora Thatcher, Nakasone, Reagan y Palmer, respectivamente, le dieron un respaldo fuerte y sostenido en el tiempo (Crozier, 1992; Allen, 1996). En América Latina, una causa del fracaso general de estas modernizaciones es el voluble respaldo político, especialmente cuando cambian los gobiernos (Caiden1977 y 1991), en España ha ocurrido otro tanto (Jiménez Ascencio, 1995).
En Chile, el Presidente Frei Ruiz Tagle mantuvo un declarado compromiso con la modernización de la Gestión Pública, lo que era parte integrante de su política de modernizaciones. Junto a la lucha en contra de la pobreza, las modernizaciones constituyeron el núcleo central de su objetivo político.
Esta política ha sido proclamada en su campaña electoral, declarada oficialmente en el discurso con el que asumió el mando, en los discursos en que rinde cuenta del estado de la Nación, que se realizan tradicionalmente los 21 de Mayo de cada año, y reiterado en numerosos otras declaraciones y especialmente, en lo obrado, ya sea constituyendo el Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, la Comisión de Probidad y Transparencia Pública y los Convenios con Servicios Públicos específicos. Sus discursos y declaraciones reflejan un profundo conocimiento de la materia y una comprensión de la importancia que tiene para la modernización global del país.
Pocos gobernantes pueden exhibir un compromiso tan marcado con este programa y especialmente un conocimiento tan cabal de lo que significa para el país. Sus discursos reflejan un conocimiento profundo del problema y ubican la modernización de la gestión pública como una de las metas estratégicas de su gobierno.
De manera que se puede concluir que ha existido un respaldo político importante -en el más alto nivel- para realizar el proceso de modernización de la gestión Pública. Es posible que su formación de ingeniero y su experiencia como empresario en el sector privado le haya permitido comprender la importancia que reviste la Administración en una institución. En cualquier caso, su respaldo y comprensión de la importancia de la modernización de la gestión pública ha sido explícita y ha jugado un rol principal en lo que se ha avanzado hasta aquí.
7.74 La necesidad de una dirección política definida.
El segundo nivel decisivo es el de quien asume la dirección del proceso de modernización de la gestión pública, es el rol que jugó Rayner (después Lord ), en la modernización de la gestión Pública del Reino Unido o el rol que jugó Doko en el caso del Japón.
El estudio comparado de los casos de modernización de la Gestión Pública muestra que este eslabón del proceso es decisivo y es una de las fallas del proceso de modernización de la gestión pública que se ha llevado a cabo en Estados Unidos y que ahora intenta asumir Al Gore, vicepresidente de los Estados Unidos, quien preside la Comision REGO de modernización o “reinvención” del gobierno. En América Latina este eslabón ha sido el faltante constante, que en combinación con el voluble respaldo político, han condenado las modernizaciones latinoamericanas -globalmente- al fracaso.
En Chile esta dirección fue entregada al Comité Interministerial de la Modernización del Estado ,integrado por los Ministros Secretario General de la Presidencia, Genaro Arriagada; del Interior, Carlos Figueroa y, de Hacienda, Eduardo Aninat. El Comité quedó presidido por Genaro Arriagada.
Esta troika, que pretendía coordinar la dirección política con el manejo de los recursos financieros para el proceso de modernización ha creado una compleja situación de equilibrios inestables que han marcado su signo al proceso de modernización de la gestión pública y que han contribuido a anular en parte el impulso y respaldo presidencial al proceso.
En efecto, el Ministro de Hacienda, quien a través de la poderosa Dirección de Presupuestos, maneja los recursos financieros, no ha asumido el rol de liderazgo que podría fundarse en este poder, un análisis de sus exposiciones en Seminarios y eventos del proceso de modernización muestran que intenta jugar un rol meramente formal, sus aportes son vagos y escasos. Esta actitud es fácilmente comprensible porque tiene a su cargo, efectivamente, la dirección económica del país y está totalmente comprometido con el proceso de desarrollo y el manejo de las variables macroeconómicas que hacen viable este proceso y en el que ha obtenido notables éxitos. En estas condiciones parece absurdo que además asuma la dirección de otro proceso que requiere una dedicación exclusiva dada la complejidad del mismo.
El Ministro del Interior, a su vez, tiene que enfrentar algunas de las tareas vitales de la situación actual: el orden y la paz interior. Las encuestas indican que la población considera que la seguridad ciudadana -la delincuencia- es el problema más sentido y urgente. Esto se relaciona directamente con la lucha en contra de las drogas, que a su vez es una amenaza creciente y donde, conforme a los reportes policiales se están ganando todas las batallas (los decomisos de drogas son crecientes) pero se está perdiendo la guerra, dado que la drogadicción y el narcotráfico se expanden por todo el país (Consejo Nacional para el Control de los Estupefacientes, 1993, 1995, 1996), (Nieto, 1996). La dedicación del Ministro del Interior a estas materias, además del rol importante que ha jugado en el proceso de reformas constitucionales para restablecer efectivamente la democracia, le impide dedicarse y centrarse en el tema de la modernización de la gestión pública, lo que es muy notorio en sus discursos sobre el tema, que son meramenente formales.
En estas circunstancias, el rol de liderazgo del proceso de modernización de la gestión pública le correspondió al Ministro de la Secretaría General de la Presidencia, Genaro Arriagada, quien, además tenía el liderazgo formal, dado que es quien ha sido designado Presidente del Comité Interministerial de Modernización. El señor Arriagada, era sin duda uno de los políticos más brillantes del gobierno y su sólida formación académica -especialmente en Ciencia Política- le permitió contribuir a orientar y dar contenido al proceso de modernización. Sin embargo, a su vez, asumió el rol principal- con alguna competencia del Ministro del Interior- del proceso de modernización del Estado, en los términos que hemos definido aquí, es decir se consagró a tratar de restablecer efectivamente la democracia en el país, enfrentando la larga y extenuante pugna de las reformas constitucionales para lograr ese objetivo.
Las declaraciones y discursos del Sr. Arriagada, reflejan una comprensión política del tema de la modernización, sin separar la modernización del Estado de la Modernización de la gestión pública, las que si bien están íntimamente relacionadas, no son la misma cosa
El concepto que hemos utilizado es el de “modernización de la Gestión Pública”, dado que se refiere esencialmente a un problema de gestión administrativa del aparato estatal. Los personeros del gobierno usan indistintamente los conceptos de modernización de la gestión pública y el de modernización del Estado. Siguiendo la tradición de la Ciencia Política hemos preferido usar el concepto de ×modernización del Estado” como el proceso de establecer o reestablecer una democracia al estilo occidental, denominación que se usó, por ejemplo, para el caso turco cuando Mustafá Kemal modernizó el antiguo imperio turco o el proceso de recuperación de la democracia en América Latina después del período de las dictaduras militares. Desde esta perspectiva, en Chile la “modernización del Estado” se refiere fundamentalmente a recuperar efectivamente la democracia restableciendo la supremacía del poder civil sobre el militar, la vigencia de los derechos humanos, la eliminación de instituciones que vulneran la soberanía popular, como los senadores designados o el sistema electoral. Esta confusión de las autoridades contribuye a que entre ellos mismos existan versiones incoherentes pues hablan de cosas distintas como si fueran una sola. Interesa diferenciar los conceptos de modernización del Estado y modernización de la gestión pública aunque se han tratado antes. La Ciencia Política, en el ámbito de América Latina, ha considerado la modernización del Estado como un proceso de cambio desde la sociedad tradicional a la sociedad moderna: Conforme a Coleman y Arnold la sociedad moderna es aquella que tiene una elevada urbanización, alto ingreso per cápita, alto alfabetismo, amplia movilidad social y geográfica, alto grado de industrialización, participación en los procesos sociales y políticos y presencia extensiva de los medios de comunicación de masa. La modernidad es un concepto etnocéntrico y está representada por Europa, Estados Unidos y los países desarrollados. Este modelo implica democracia y secularización de la vida social. En América Latina ha sido el proceso de superación de las dictaduras militares y su reemplazo por la democracia. La modernización de la gestión pública, en cambio, es el proceso de hacer eficientes y eficaces los servicios del Estado. Es eminentemente técnica y no política, aunque está encuadrada en lo político. La modernización de la gestión pública puede estar dentro de un proceso de modernización del estado o bien ser parte de un proceso autoritario y dictatorial. En cada caso, la modernización de la gestión pública podrá ser más o menos autoritaria y más o menos democrática, aunque puede tener un pequeño margen de autonomía, especialmente en el sentido que el proceso modernizador de la gestión pública puede ser concebido autoritariamente, aunque sea parte de un proceso de modernización del Estado, lo opuesto parece no tener ocurrencia.
En estas circunstancias, en Chile, la troika modernizadora, con tres integrantes ministeriales, tenía tres cabezas centradas en problemas distintos y orientadas hacia aspectos diferentes. Recuerda una escultura en madera que se guarda en el museo de la Catedral de Colonia, la Divina Trinidad, que es una cabeza con tres caras que miran en direcciones distintas formando una cabeza triangular (la representación de la divina trinidad está prohibida en el catolicismo). Esta Santísima Trinidad, es un sólo Dios, de la misma manera que los tres ministros mencionados son de una misma orientación política, lo que debería contribuir a darle coherencia a su acción.
Esta troika no pudo unir sus visiones, cada uno de estos ministros estaba en otra cosa, contribuyendo a esta lamentable ambigüedad.
Con estos antecedentes y argumentos se puede señalar que una de las fallas esenciales del proceso de modernización es la conducción mal estructurada de una dirección definida. Esto ha sido la causa del fracaso de las modernizaciones en varios países de América Latina y la historia vuelve a repetirse en Chile.
Otro elemento agravó esta situación: los ministros de Hacienda y del Interior provenían del mundo de los negocios privados y desconocían radicalmente la Administración Pública, por su parte el Ministro Arriagada, también carecía de esta experiencia, ya que su quehacer estuvo permanentemente ligado a las actividades académicas y políticas. Si bien a nivel de lo que se ha llamado respaldo político (presidencial en este caso), la experiencia funcionaria no es imprescindible, en estos niveles esta experiencia -de la cual se carece totalmente- habría sido muy enriquecedora y podría haber contribuido a darle un sentido de realidad a las recetas propuestas, que a veces parecen meros ejercicios académicos o políticos, agravados por la ausencia de formación superior de los tres ministros mencionados en las disciplinas de la administración pública. Sin embargo esto sería superado si en el tercer nivel, el nivel que denominamos ejecutivo, esta experiencia y formación fueran aportes esenciales.
En síntesis, el inmenso poder concentrado de los tres ministros, generó, simultáneamente y paradojalmente, un vacío de poder que generó la concentración de éste en el nivel inmediatamente inferior.
7.75 La necesidad de un ejecutivo comprometido y eficiente.
Contando con el fuerte respaldo político (presidencial) que ha tenido el proceso de modernización de la gestión pública en Chile, es posible que hubiese podido superarse la ambigüedad a nivel de dirección política, si se contase con un fuerte y experimentado líder en el nivel ejecutivo.
La designación de un funcionario como secretario Ejecutivo del Comité Interministerial debe haber sido muy compleja, designándose finalmente a un ejecutivo de la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda. De esta manera, el Comité referido era presidido por el Ministro de la Secretaría de la Presidencia de la República, pero el Secretario Ejecutivo era del Ministerio de Hacienda. De esta manera la Dirección de Presupuestos recuperó el control del proceso modernizador.
Sin duda, la SUBDERE- Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior, debió haber sido candidata a asumir la dirección del proceso, dado su nivel y su especifidad: “Desarrollo Administrativo”. La típica opacidad del sector público chileno no nos permite saber como fue esta pugna. Sólo conocemos los resultados: La SUBDERE se encargaría de la Regionalización (proceso que no reviste trascendencia en la modernización chilena) y de los programas de atención al público. Finalmente se le quitó esta última función y quedó reducida al ámbito regional y marginalmente al local.
La vinculación y dirección del proceso modernizador por parte del organismo encargado de los presupuestos tiene la ventaja de estar próximo al vital centro de decisiones de la distribución de los recursos públicos. Sin embargo, el riesgo que conlleva es considerar que el proceso modernizador es meramente un problema presupuestario. Este fenómeno ocurrió claramente en el caso de Estados Unidos, donde los esfuerzos modernizadores de Reagan naufragaron porque los mejoramientos de la gestión fueron relegados, en atención al manejo presupuestario, conforme a los análisis de algunos autores mencionados antes.
7.76 La subordinación presupuestaria.
Parece ser un riesgo general de las modernizaciones de la gestión pública el confundirla con un proceso de equilibrio presupuestario. En muchos casos, uno de los objetivos de la modernización puede ser el reducir el gasto público o eliminar el déficit fiscal, pero hay que señalar taxativamente que un objetivo no define el proceso modernizador. El paradigma japonés es ilustrativo, se desarrolló una modernización de la gestión pública que alcanzó plenamente varios de los objetivos: centralización en el usuario, desregulación, privatizaciones, eliminar el déficit fiscal, descentralizar, etc.
En Estados Unidos, la centralización exclusiva en el presupuesto ahogó todo los esfuerzos de gestión y transformó al proceso modernizador en una agobiante presión de reducción del gasto público, mientras que, espontáneamente, surgían innovadoras soluciones de gestión a nivel local, de condado, de Estado y federal que reinventaban el gobierno (Osborne y Gaebler, 1994).
El problema de la visión del especialista es concebir a la gestión como el ámbito de su especialización. Lo probable es que quien trabaje en el área de los recursos humanos crea que esto es lo esencial, el que labore en racionalización cree que son los procedimientos, el que trabaja en informática cree que la modernización es tener más computadores, el que labora en el plano financiero y presupuestario, su visión es en esa perspectiva y su regla de éxito es reducir los gastos.
En el caso chileno, al concentrarse la Secretaría Ejecutiva en la Dirección de Presupuestos condena al proceso a afrontar la modernización de la gestión pública desde esta perspectiva de equilibrios, superávits y ahorros fiscales. Es una visión fatal, pues la gestión no es gestión presupuestaria y financiera exclusivamente.
Sin embargo, la existencia de un ejecutivo fuerte, en función de la relativa nulidad que significaban los tres ministros que afrontaban otros problemas, era una perspectiva favorable de generar un liderazgo ejecutivo eficiente llenando el vacío de poder mencionado.
Este liderazgo existió y en realidad definió las características centrales del proceso de modernización, que se inspiró -o copió- el proceso de modernización de la gestión del Reino Unido, dado que quien asumió el liderazgo había conocido y experimentado esa experiencia.
7.77 La concentración del poder ejecutivo.
El problema que no tardó en surgir fue de otra naturaleza, es lo que se puede definir como exceso de poder y rebalse de éste.
En efecto, el Secretario Ejecutivo del Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, asumió un cargo sumamente importante, cuyo desempeño exigía, sino formalmente, en los hechos, una dedicación exclusiva. Pero el mencionado funcionario, en la espiral burocrática tradicional, adquirió este poder y lo sumó al que tenía como Subdirector de la Función Pública, que en la estructura administrativa es quien debe gestionar todo lo relativo a los recursos humanos que laboran en el sector público y establecer las remuneraciones del personal de todos y cada uno de los servicios públicos. Resultaba entonces que una persona asumía dos tareas de una enorme complejidad y que significaban una carga de trabajo que exigía, en cada una de las dos funciones, dedicación exclusiva. Esta concentración de poder en una persona, significó un desempeño parcial, que no correspondía a las exigencias de la envergadura de la función.
Este afán de concentrar poder, resultado de un juego de equilibrios entre Hacienda y la Presidencia, condujo a que el Secretario Ejecutivo del Comité Interministerial careciera del elemento en cual se realizan las decisiones, el elemento más escaso en la vida humana: el tiempo.
La solución burocrática es la delegación, que permite conservar el poder y dar eficiencia a la acción. Sin embargo, la delegación adoptada fue la del tipo que Ross Weber define como “Estudie el problema, déme los datos. Yo tomaré la decisión” (Weber, Ross A., 1991). Esta delegación es la forma de delegar el mínimo de poder y tiene efectos paralizantes, ya que una reunión en la que se van a adoptar decisiones, éstas quedan suspendidas hasta que el delegado del Secretario Ejecutivo comunica a éste la información y éste finalmente adopta la decisión. El efecto de esta delegación es que hace inoperativos los consejos o el trabajo en equipo y tiende a reconcentrar el poder.
Esta circunstancia de concentración del poder, llevó a lo que calificamos de operación ineficiente, ya que quien lideriza el proceso y tiene un poder casi absoluto, al mismo tiempo se encontraba incapacitado materialmente de cumplir sus funciones, dado el exceso de ellas.
En el proceso de modernización sueco se destacaron dos tipos de liderazgos como fundamentales para llevar a cabo el proceso (Tornval, 1996). el liderazgo político (sustentado por un ministro, generalmente) y el liderazgo ejecutivo (sustentado por el jefe que ejecutaba la modernización). La combinación de ambos liderazgos es clave para el éxito del proceso. En Chile existió el liderazgo político (sustentado en el caso de Chile por el Presidente de la República), pero falló el liderazgo ejecutivo.
Es evidente que el sello impuesto por el Secretario Ejecutivo fue decisivo y se muestra especialmente en la orientación general del proceso y de la tendencia a hacer de éste una copia fiel del proceso británico de modernización.
A este fenómeno contribuyó, en primer lugar la falta de experiencia funcionaria del mencionado Secretario, su escasa formación en las disciplinas relacionadas con la Administración Pública y al hecho de que su formación académica reciente fue en Inglaterra y éste era el proceso que él conocía y a la carencia de tiempo para asumir un trabajo creativo que le permitiera definir orientaciones originales o más acordes con la situación chilena.
En conclusión, la modernización de la gestión pública chilena se hace a imagen y semejanza de la británica por factores coyunturales que no significan una adhesión ideológica a dicho modelo, pero que sin embargo se acepta totalmente.
Los ingleses de América del Sur.
Desde la época de la Independencia, la influencia británica en Chile ha sido importante, especialmente el siglo comprendido entre 1830 y 1930. Como Inglaterra era el país más desarrollado y poderoso del mundo, se convirtió en modelo a seguir para los países subdesarrollados, especialmente, para Chile, donde se llegó a acuñar la auto imagen de que somos los “ingleses de América del Sur” (Piña,1987), lo que la señora Thatcher ayudó a confirmar cuando declaró: “Al leer acerca de la historia chilena, he quedado asombrada por ciertos paralelos evidentes entre nuestros respectivos pueblos, los cuales, desde ciertas perspectivas superficiales, parecen tan distintos. En comparación con la de sus vecinos, la población chilena es más bien pequeña, de tan sólo trece millones de habitantes. Esa fue históricamente también la situación británica, Y ambos exhiben las virtudes que los países pequeños tienden a desarrollar en tales circunstancias: un corazón grande y una mente amplia. Chile, así como Gran Bretaña, tiene a la vez un gran sentido de la identidad nacional, derivado de la fusión de distintas vertientes culturales en un todo armonioso. Ambas naciones poseen una tradición de profesionalismo e incorruptibilidad administrativa; algo cuyas ventajas económicas y políticas comienzan a ser entendidas tan sólo ahora.” (Thatcher, 1994).
De manera que por el conjunto de estos detalles, que al parecer eran insignificantes en el proceso de modernización de la gestión pública, esta tradición pro británica y la coyuntura de que el hombre fuerte del proceso fuera un anglófilo, determinaron que el proceso de modernización británico fuera copiado integralmente en Chile.
Los operadores políticos, inmersos en problemas globales de mayor trascendencia, sufrieron de una miopía que les impidió ver lo que ocurría bajo sus propias narices. Si alguno hubiese captado la contradicción entre esta política de modernización thatcheriana y el programa del gobierno de la Concertación hubiera reaccionado.
Ningún analista político ha captado la existencia de este fenómeno, posiblemente porque se han quedado al nivel de la política ministerial y no han averiguado cómo efectivamente ocurren los procesos al interior del gobierno.
Además, este caso, no parece ser el único, hay problemas que se pudieron enfrentar en el estado de óvulo (en lo que la dictadura militar fue maestra), antes que crecieran y se transformaran en problemas nacionales. Recuérdese, por ejemplo, la movilización estudiantil que generó el proyecto de ley de las Universidades, que obligó al gobierno a retroceder en desorden (se presumió que el movimiento estudiantil no existía) o el caso de la huelga por el despido de un centenar de trabajadores del carbón, que generó una movilización local y nacional, ante la cual el gobierno debió retroceder una vez más.
Los límites del benchmarking.
La apertura de las administraciones públicas para absorber los avances logrados en el sector privado o en otras administraciones públicas, es una orientación que nadie puede discutir. El bestseller Reinventando el gobierno, ya citado, se inspira justamente en el fenómeno que ocurre en los Estados Unidos: “de cómo el espíritu empresarial está empleándose en el gobierno”, es decir de cómo los principios generados en la empresa privada se están adaptando a las condiciones específicas del sector público. Sin embargo, esta técnica tiene sus límites y en ningún caso se las puede confundir con copias (o fotocopias idénticas al original).
La experiencia británica de modernización tiene elementos muy destacados que han sido incorporados a otros procesos similares (la descentralización, autonomía, indicadores de gestión, convenios. liderazgo, etc.), pero sólo hay dos casos de copia casi exacta del modelo británico: la modernización de la gestión pública de España (Nieto, 1996) y la chilena. Con la gran diferencia que en España no se siguió el modelo británico en lo relativo a la regionalización. En Inglaterra no hubo regionalización, mientras que en España, la verdadera modernización ha sido la profunda regionalización efectuada. En Chile se copió hasta en ese aspecto, ya que la regionalización es hasta ahora, un proceso débil y totalmente subordinado al gobierno central, llegándose al extremo que en Chile el gobierno regional es presidido por el Intendente, que es el representante del poder central.
7.78 El modelo británico de modernización de la gestión pública.
El Reino Unido es el país que enfrentó primero y con gran constancia el proceso de modernización de la gestión pública. Fuera de enfrentar una situación de crecimiento incontrolable del gasto público y del déficit fiscal, derivados del desplazamiento de Gran Bretaña como potencia mundial con la pérdida de su imperio, por cambios demográficos (envejecimiento de la población), por la obsolecencia de su industria, especialmente en el carbón y por el alto costo del estado de bienestar que se había alcanzado.
El triunfo de Margaret Thatcher, en 1979 posibilitó la implementación integral de una política neo liberal y neo conservadora que se aplicó con el respaldo constante y fuerte de la dama de hierro. En estas condiciones la modernización de la gestión del sector público se engarzó en una política neo liberal de extrema derecha, que intentaba desmantelar el sistema de bienestar, hacer retroceder las fronteras del Estado (lema preferido de la Sra. Thatcher), incorporar las técnicas administrativas del sector privado, incorporar y crear una élite de gerentes como agentes del cambio; privatizar las actividades productivas en poder del Estado; vender las propiedades estatales, especialmente un millón y medio de viviendas; la descentralización a través de la creación de Agencias Ejecutivas (servicios con gran autonomía), los convenios de servicios con el Estado; el control presupuestario descentralizado y de tipo ocasional o de muestreo, así como el control a través de los indicadores de gestión; operaciones de racionalización a través de la Unidad de Eficiencia; el empleo de técnicas de la planificación estratégica inspiradas y provenientes del sector privado; darle importancia al usuario, especialmente en relación a sus derechos y como demandante; minimizar el rol del funcionario y de la organización sindical y no incluir ninguna medida significativa en orden a crear algún tipo de administración regional. (OECD, 1992; Crozier, 1992; Allen, 1996; Echebarría, s.f.).
Esta batería de medidas constituía el proceso de modernización y sus objetivos esenciales eran la reducción del tamaño del Estado, una disminución de sus gastos y la eliminación del déficit fiscal.
Aunque evidentemente se pueden utilizar algunas de estas experiencias en otros contextos, la aplicación de la batería completa de medidas, que están encuadradas dentro de una ideología neo liberal de extrema derecha, es difícil de separar una de otra. Ideología y medidas de modernización en el Reino Unido constituyen un todo armónico.
En Chile, donde se ha aplicado el fardo completo, parece difícil separar la ideología de las medidas.
No significa que se esté cuestionando la política desarrollada por la señora Thatcher en el Reino Unido, no es la intención de este trabajo entrar en el campo de las definiciones políticas. Es perfectamente lícito que un gobierno chileno decida aplicar esta política, pero hay que destacar que la política declarada del Gobierno y de la Concertación son antagónicas con este modelo (Frei, s.f.; Concertación de Partidos por la Democracia, 1989).
Esta es la primera contradicción que interesa destacar; se está aplicando toda una batería de medidas que configuran una política neo liberal de extrema derecha, mientras el gobierno que las aplica se define como un gobierno de centro que rechaza tal política y que se ha comprometido con principios de solidaridad social y de privilegiar la ayuda a los más pobres.
Parece un caso muy confuso que, quien lideriza el proceso de modernización, desde el Comité Interministerial, y se define como socialista, esté impulsando una política de modernización de la gestión pública thatcheriana. Pero hay que advertir que no es un caso único, pues en España, hubo también socialistas thatcherianos (Nieto, 1996).
La copia infeliz del edén británico.
La copia chilena de la experiencia británica es tan carente de adaptación o de ribetes originales que, a no mediar la diferencia del tipo de derecho vigente en los dos países, sólo habría requerido una buena traducción.
Sin embargo, la experiencia británica, que ha inspirado muchas modernizaciones en el mundo, tiene facetas exitosas que es necesario destacar, en primer lugar la incorporación de conceptos empresariales al sector público, en segundo lugar la labor de ariete desarrollada por la Unidad de Eficiencia, que ha focalizado su acción de cambio en determinados servicios y ha impulsado transformaciones efectivas. Desgraciadamente, son justamente estos dos aspectos, los únicos que no se han copiado eficazmente. El rol de la Unidad de Eficiencia, es posible que haya sido tomada para sí por el Comité Interministerial, sin tener ninguna capacidad para hacerlo, y en la práctica no lo cumplió Parece que se hubiera hecho una selección de lo inadecuado y de lo más opuesto a nuestro derecho para copiarlo.
Los aportes modernos de la Administración, tales como la desjerarquización, el achatamiento de las estructuras, la participación, el customerizing, el empowerment, el rol del conocimiento, la organización en redes y equipos, la reingeniería y su centralización en los procesos, etc. han quedado totalmente al margen, porque también lo estuvieron el margen del proceso conservador británico.
Esquemáticamente se pueden comparar los principales instrumentos de la modernización de la Gestión Pública británica y su símil en Chile, destacando que en Gran Bretaña el proceso de modernización de la gestión tiene más de 15 años, mientras que en Chile recién empieza. Pero es conveniente anticiparse al desarrollo de los hechos y comparar el germen y su orientación con lo que maduró en Gran Bretaña, esperar hacer una comparación cuando el proceso chileno termine parece totalmente equivocado:
Cuadro Nº 15
Los instrumentos y orientaciones de la modernización en Gran Bretaña y en Chile
| Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte | Chile |
| * Respaldo político(Thatcher) | * Respaldo político(Frei) |
| * Liderazgo gerencial(Reyner) | * Liderazgo gerencial |
| * Formación de elite gerencial | * Formación de elite gerencial(Director-ejecutivo) |
| * Planificación estratégica | * Planificación estratégica |
| * Indicadores de gestión | * Indicadores de gestión |
| * Convenios de desempeño | * Convenios de desempeño |
| * Descentralización | Estímulo a servicios específicos |
| * Centralización en el cliente | * Atención al usuario-cliente |
| * National Audit Office | * Sistema Nacional de auditoría (Contraloría tradicional) |
| * Control presupuestario descentralizado | * Sistema nacional de Auditoría (Contraloría) |
| * Premios a la excelencia | * Premios |
| * Presupuesto modernizado como instrumento esencial | * Presupuesto tradicional instrumento esencial |
| * Sin participación de los funcionarios | * Nula participación de los funcionarios |
| * Sin participación de los sindicatos | * Nula participación de las Asociaciones de Funcionarios |
| * Responsabilidad gerencia | * Movilidad gerencial(asc.) |
| * Aporte empresarial, líderes | * Líderes, Técnicas empresariales |
| * Nula regionalización | * Región centralizada, centralización |
| * Nula modernización de las funciones transversales de la AP (Personal, Abastecimientos) | * Nula modernización de las funciones transversales de la AP(Personal,Abastecimientos,Presupuestos, etc.) |
Este cuadro muestra la copia textual que se ha hecho del edén británico, solo hay suaves diferencias que surgen de algunas rigideces del sector público chileno, como por ejemplo, la descentralización, que es materia de ley en Chile y que sólo se ha aplicado en el sentido de estimular a determinados servicios para que se modernicen, estableciendo los convenios de modernización, de manera que no se ha aplicado a todos los servicios sino que a algunos selectos. Además, bajo la orientación británica, ha existido una política de pretender hacer las reformas sin cambios legales (lo que es válido en el sistema legal británico regido por la connon law), lo que puede generar situaciones discutibles a futuro, especialmente cuando se ha transformado ya en un principio la necesidad de asignar estímulos a determinados personeros gerenciales, para lo cual se han utilizado las horas extraordinarias, plus, honorarios, etc. lo que ha sido muy cuestionado por la oposición, los gremios patronales y muchos interesados en la probidad administrativa.
La única diferencia esencial radica en la Unidad de Eficiencia británica y en el escrutinio de eficiencia practicado por esa unidad, que no tienen su copia chilena. Lamentablemente esta institución y sus realizaciones han sido lo más destacado y exitoso de la modernización británica y paradojalmente, es lo único que no se copió, ya que el Comité Interministerial no puede pretender tener alguna semejanza con esa experiencia.
Hay otros dos aspectos que destacar en el plano de las imitaciones, como se ha señalado, los conservadores británicos, ardientes partidarios del centralismo territorial, no incorporaron medidas de regionalización (las que sí figuran en el programa de los laboristas). En Chile, en conjugación de intereses del gobierno y la oposición se optó por una “regionalización centralizada”, es decir se crearon débiles gobiernos regionales, sometidos a la dirección del Intendente (que es el representante del gobierno central), de manera que el resultado es similar al británico, aunque en Chile tiene la importancia de ser un germen importante para el futuro. En cualquier caso, el tema de la regionalización fue aprobado y discutido en el gobierno anterior (de Patricio Aylwin) y el Comité de Modernización no existía, aunque sus actuales personeros, que como funcionarios de la Dirección de Presupuestos, fueron los más tenaces opositores a la creación de un número mínimo de cargos en los gobiernos regionales, los que finalmente fueron concedidos en cantidad tal, que ridiculiza todo el proceso de regionalización. cantidad presentada fue de 625 cargos, lo que comparado con las experiencias de regionalización de otros países resulta minúscula. En Suecia, con una población menor a la chilena, el nivel regional tenía 430.000 funcionarios en 1988; en España, entre 1982 y 1994 el gasto de las administraciones autonómicas aumento de 0,41 a 6,23 billones de pesetas y el empleo público aumentó de 995.000 en 1975 a 1.822.00 en 1991, aumento que correspondió principalmente a la creación de las comunidades regionales. Canadá tenía en 1991, 660.000 funcionarios a nivel regional, Australia en el mismo año tenía 1.158.000 funcionarios, que superaban ampliamente a la suma de los funcionarios de la administración central y local. Los países que tienen administraciones regionales minúsculas son el Reino Unido y Nueva Zelandia. No cabe duda que muchos procesos de modernización han utilizado muchos de los instrumentos y orientaciones comparados, como Nueva Zelandia, Canadá, Australia, España, etc. Pero en ninguna parte se hizo una copia como en Chile.
Las otras orientaciones de la modernización británica. Hay que recordar que el lema de la señora Thatcher era “¡Hacer retroceder las fronteras del Estado!”(To roll back the frontiers of the state!). En este aspecto hubo toda una política de privatizaciones (hacia fines de 1991 el 50% del sector público había pasado a manos privadas: British Airways, Sealink, British Telecom, British Gas, British Petroleum, British Aerospace, Cable and Wireless, etc.)
En Chile, privatización y modernización han sido dos procesos separados y que no están en el mismo poder institucional, el Comité de Modernización no tiene ninguna atribución en el ámbito de las privatizaciones.
Pero esto no permite concluir que la diferencia entre el proceso modernizador británico y chileno esté en la política de privatizaciones. En Chile, la política de privatizaciones no está contemplada en la modernización de la gestión pública, porque gran parte del proceso fue realizado durante el período de la dictadura y porque el presidente Frei y más tarde el presidente Lagos, han reiterado que la modernización no es, simplemente, privatización. Se ha declarado oficialmente que CODELCO, la empresa más codiciada por los privatizadores, no se privatizará.
Sin embargo, si bien por otros cauces, la privatización sigue profundizándose y se ha privatizado la central de Colbún-Machicura, la privatización de las empresas sanitarias y de la operación de aeropuertos, etc. Simultáneamente las empresas privadas tienen un amplio campo en las concesiones de caminos, puertos, e infraestructura en general, que si bien no son privatizaciones actuales son privatizaciones a futuro.
Con esto no se entra en el campo de pronunciarse sobre las virtudes o inconvenientes de las privatizaciones, sino en demostrar que en este aspecto y dentro de ciertos límites se ha acogido la política británica de hacer retroceder al Estado, aunque no ha sido atribución del Comité de Modernización el aplicar esta política.
Un balance preliminar de una copia exacta.
La modernización británica se llevó a cabo para enfrentar los graves problemas que enfrentaba ese país y específicamente para reducir el gasto público, eliminar algunos cientos de miles de funcionarios públicos, reducir el sector público y eliminar el déficit fiscal. Para esta enfermedad se recetó la modernización de la gestión pública de corte thatcheriano.
En Chile no hay gasto público descontrolado, el sector público. Proporcionalmente es uno de los más pequeños del mundo, el número de funcionarios en relación a la Población económicamente activa es muy pequeño y finalmente, no hay déficit fiscal sino, que,al revés, hay superávit fiscal cada cierto tiempo.
Entonces se puede concluir que la enfermedad de Chile es distinta del Reino Unido y sin embargo se aplicó el mismo remedio. Cuando esto ocurre, cuando a cualquier enfermedad se le aplica el mismo remedio, estamos en presencia de un “sanalotodo”.
El “sanalotodo” neoliberal, sin embargo no ha demostrado ser capaz de resolver los problemas que aquejaban a Gran Bretaña. Después de más de 15 años de aplicación, el Servicio de Salud británico sigue teniendo un millón de funcionarios, el gasto público sigue siendo elevado y el déficit fiscal se mantiene, con algunos vaivenes.
La conclusión que podemos obtener de lo desarrollado hasta aquí es que el “sanalotodo” fracasó en su primera aplicación y nadie puede asegurar que en una situación tan distinta como la chilena, tenga un efecto determinado.
La copia exacta imperfecta de la modernización británica Hasta aquí se ha sostenido que la modernización de la gestión pública en Chile, como programa, es una fotocopia o una copia exacta de la británica.
Sin embargo, al aproximarse a este asunto conviene reconocer que no hay copias exactas -de allí la dificultad que existe de hacer falsificaciones- la fotocopia más perfecta resulta ser diametralmente diferente del documento fotocopiado. El mejor pintor del mundo podrá hacer una excelente copia de un cuadro de Bruegel el Viejo o de Rubens, pero nunca llegará a ser un cuadro de Bruegel o Rubens.
La copia del programa de modernizaciones británico no pudo, ni puede aplicarse holísticamente. La rigidez jurídica chilena es uno de sus primeros obstáculos. La tradición de probidad británica es diferente de la tradición de probidad chilena, que si bien existe, tiene sus caídas terribles (basta recordar los casos Dávila, Refinería de Concón, ESVAL, EMPREMAR , INDAP, indemnizaciones etc.).
La experiencia británica logró incorporar en el proceso a empresarios exitosos y administradores provenientes del sector público y privado. Los funcionarios públicos no estuvieron ajenos a los altos niveles de la modernización y existía una larga tradición de un servicio civil profesional y probo. En Chile no existe ni participación de administradores privados ni de funcionarios públicos en los niveles superiores del proceso de modernización. Los políticos que impulsan y dirigen el proceso, carecen, casi sin excepción de formación superior en Administración Pública y de experiencia funcionaria. La formación política de los que lideran el proceso, que es muy importante, no es suficiente para enfrentar realidades tan complejas como las de la Administración Pública chilena.
La incorporación, en niveles subordinados, de funcionarios o de profesionales con formación en Administración Pública, no ha sido suficiente -dada la subordinación implícita- para superar las debilidades de quienes lideran el proceso.
7.79 Balance crítico y perspectivas.
La participación democrática.
En un aspecto en que debería haberse diferenciado la modernización de la gestión pública chilena de la británica es en el de superar la concepción elitista británica. Conforme a los conceptos del Public Management, que pretende formar gerentes públicos dotados de gran poder y autonomía, la modernización británica premió o castigo a estos gerentes por sus logros o fracasos. Ellos fueron los agentes del cambio.
En Chile esta política no parece haber producido éxitos y a pesar de la divulgación de los éxitos de algunos de ellos -Marcos Lima, de CODELCO, Javier Etcheverry de Impuestos Internos, Fernández de SERNAC, Jorge Norambuena de INP, Oyarzo de FONASA, SERCOTEC etc.- no parece haberse creado una generación de nuevos administradores públicos. El cambio permanente de algunos de ellos, muestra un afán de carrera ascendente, antes que de cambiar en profundidad a un servicio público específico como obra de una vida.
Desde una perspectiva democrática -como se presume que es la orientación del gobierno actual- debería darse importancia a los funcionarios públicos. No hay modernización sin el compromiso de los funcionarios.
Pero el carácter elitista de la modernización pregonada, deja a los funcionarios en un nivel simplemente pasivo y obediente. Es realmente lastimoso participar en Seminarios de Modernización, pues en el programa no tienen cabida los funcionarios y cuando éstos logran intervenir, a través de alguna pregunta, el grupo elitario recibe con desprecio y desdén la preocupación de los funcionarios, generalmente referidos a problemas concretos que bajan el nivel de la discusión académica de los distinguidos participantes.
Hay declaraciones de profundo rechazo de muchas asociaciones de funcionarios -de la salud, de obras públicas, del profesorado, etc.- lo que refuerza el carácter elitista, ya que se concluye que los funcionarios no entienden el sentido de la modernización de la gestión pública.
El único aspecto en donde se les ha concedido participación a los trabajadores es en los programas de capacitación, en los que tienen derechos a definir los temas, sin embargo, las jefaturas los servicios burlan fácilmente esta participación al no constituir los comités de capacitación.
Pero lo que es más grave, todo el proceso de modernización, a nivel de servicio está siendo realizado por una generación de directores que provienen del activismo político y que han ocupado cargos jerárquicos, que durante 17 años de dictadura fueron dotados de mucha autoridad, este autoritarismo burocrático ha hecho los plácemes de estos directores, que habían carecido del ejercicio deleitoso del poder durante largo tiempo, de manera que las características del cargo, sus prebendas, regalías y potestades han sido ejercidas de la misma manera que durante la dictadura. Han llegado a nichos dotados de amplio poder por el ejercicio autoritario de 17 años, los han ocupado con deleite, sin percatarse que han caído en una relación y una estructura autoritaria que combatieron en otros planos.
El autoritarismo ha sido el rasgo característico de estos jefes y la participación ha sido nula. Excepto contados casos en Salud, la participación de los trabajadores en el proceso de modernización y en la gestión está totalmente prohibido.
De manera que la esperanza de salvar el proceso de modernización a partir de los ejecutivos y jefes de servicio parece estar muy lejana, porque además del carácter autoritario del ejercicio de los cargos directivos, por regla general, estos ejecutivos tienen un desconocimiento total de la ciencia y las técnicas de la Administración Pública. Una crítica similar hace James L. Sundquist a algunas designaciones del presidente Clinton: “a menudo las designaciones políticas corresponden a personas que nunca han dirigido nada importante en toda su carrera y deben estar a cargo de operaciones multimillonarias y hasta multibillonarias”. “Formación gerencial, competencia e interés, generalmente tienen bajo rango en los criterios aplicados para llenar los cargos políticos importantes.” (Sundquist, 1995) . De manera que no se puede confiar que en este nivel se resolverán los problemas generados en la dirección del proceso de modernización mientras no se recurra a equipos en los que estén, entre otros, expertos en Administración Pública. En Estados Unidos, la enseñanza de la Administración Pública se hace cada vez más importante y las Escuelas Lyndon B. Johnson de la Universidad de Texas, la Kennedy School of Government de Harvard, la Woodrow Wilson en Princeton, la escuelas de Administración Pública de Berkeley, Chicago, Michigan, Duke y otras universidades están formando las generaciones de administradores que requiere el país. En Suecia el Instituto de Entrenamiento y Desarrollo del Servicio Civil (SIPU) formó generaciones de administradores públicos y en Francia la ENA y otras escuelas cumplieron un rol simular formando los altos cuadros de la administración francesa. En relación al sector privado, en Chile la existencia de 11.000 ingenieros comerciales graduados tiene que haber sido un aporte significativo para el despegue de la empresa privada chilena.
Modernización de la gestión y usuario.
Podría ocurrir que los usuarios tuvieran un rol activo en el proceso de modernización y le dieran- finalmente- el carácter democrático que debería tener. Pero la situación no parece conducir hacia allá. Si bien el 80% de los compromisos de gestión contemplan el tema del usuario, en general se le entiende como “administrado” como lo define el derecho administrativo chileno (y también el francés y español). Esta definición tiene una connotación clara de considerar al usuario como el receptor pasivo de los servicios y casi en ninguna parte se le concibe como parte de la administración, de acuerdo con los nuevos paradigmas administrativos.
En estas condiciones, el usuario se transforma en el ente pasivo al que conviene darle buena atención y en algunas ocasiones solicitarle que opine sobre la calidad de la atención.
El usuario es parte del medio ambiente en que actúa el subsistema administrativo desde esta perspectiva. Cambiar esta mentalidad y romper la costra del sistema e integrar al usuario al sistema administrativo es algo ni siquiera imaginado por los ejecutivos públicos chilenos.
Una modernización a la latinoamericana.
A pesar de ser “los ingleses de América del Sur”, estamos llevando a cabo un proceso de modernización a la latinoamericana: político, aficionado, vacilante, ambiguo, elitista, antidemocrático y retórico.
La presencia de los políticos en todos los niveles de decisión del proceso de modernización, transforma a éste en un evento de naturaleza casi exclusivamente política. Este proceso, evidentemente tiene una naturaleza mixta, en la que se combinan lo político con lo técnico. Hay decisiones de alto nivel que deben ser necesariamente políticas, especialmente las relativas a las orientaciones globales (tamaño y rol del Estado, centralización en el usuario o en la jerarquía, carácter democrático y participativo del proceso o carácter elitista del mismo, centralismo o descentralización, niveles de responsabilidad, etc.). Pero estas decisiones, sólo constituyen un marco conceptual, en el cual las realizaciones sólo tendrán éxito en la medida en que haya un manejo y dominio técnico (identidad e imagen, indicadores, mecanismos de control, tipo de presupuesto, tipo de contabilidad, formas de evaluación, nivel de la capacitación, definición y relación entre estructuras y procesos, cultura institucional, justicia institucional, desarrollo organizacional, etc.)
El desequilibrio entre lo técnico y lo político es uno de los grandes riesgos del proceso. La tendencia a reemplazar las realizaciones con el discurso muestra una tendencia nefasta.
La existencia de evaluadores independientes y objetivos es la única posibilidad de no caer en el ensimismamiento, falla que caracterizó al proceso español de modernización, donde los ejecutivos políticos se aislaron y vivieron el proceso entre discursos y declaraciones sin una relación con la técnica y la realidad.
En Chile, en general, el proceso fue dirigido por gente con nula experiencia administrativa y casi sin formación en Administración, de manera que fue esencialmente un proceso de aficionados. No se consiguió, ni se intentó lograr el apoyo de las universidades y de organizaciones de la sociedad civil que tienen “expertise” en el tema.
El otro aspecto débil es que el respaldo político se encontró con un quiebre a nivel ejecutivo del proceso. Las decisiones no se tomaban o costaba tomarlas. La concentración del poder en un funcionario y la anulación mutua de los tres ministros integrantes del Comité de Modernización, determinó que todo el proceso fuera vacilante, con instrucciones generales y exitismo institucional que no se probó objetivamente.
Un proceso que se definía como fundado en la equidad y con fines altruistas de protección a los más pobres, chocaba con otros que estaban preocupados de mantener los equilibrios del modelo. El resultado era una permanente ambigüedad.
Considerando que las decisiones fueron concentradas en círculos estrechos de poder (Secretario Ejecutivo, Comité Interministerial, Ministros, etc.) fue una élite la que dirigió todo el proceso, especialmente políticos que ocupaban cargos directivos
El carácter elitario y con concentración del poder determinó que el proceso no fuera participativo. Los funcionarios quedaron totalmente marginados, así como sus organizaciones sociales. Los usuarios fueron simplemente “los administrados”, concepto del derecho administrativo chileno, sólo fueron considerados como una finalidad interpretada por los ejecutivos o consultada a través de encuestas. pero no hay experiencias macizas de incorporación de los usuarios a los sistemas de decisiones de los servicios públicos. En síntesis fue un proceso antidemocrático, donde los políticos que habían ocupado los altos cargos funcionarios decidían qué hacer y se adaptaron cómodamente a la tradición autoritaria.
Finalmente, se puede señalar que es un proceso retórico: no hay participación ni de usuarios, ni funcionarios, ni de comunidad. Pero estos conceptos aparecen en los discursos de manera destacada, como si efectivamente estos fueran la finalidad o el motor del proceso, pero eran declaraciones sin contenido, a no ser el verbo implícito en ellas.
Es retórico porque abundan los discursos grandilocuentes que ofrecen mucho, pero que muestran poco; En seminarios sobre “experiencias” se leen trabajos sobre intenciones -lo que se piensa hacer- o se exponen conclusiones sobre la imagen del funcionario público- conclusiones que son el resultado de una investigación que se piensa hacer (Véase al respecto las actas del Segundo Seminario de Experiencias Internacionales de Modernización del Estado de 1996).
Es cierto que hay casos en los que hay evidentes avances: FONASA, INP, SERCOTEC, SERNAC, etc. Pero también se hacen exposiciones sobre los éxitos en los servicios de Salud en materias computacionales, lo que es totalmente contradictorio con seminarios internos del sector salud, donde se ha reconocido que la computarización de los servicios ha sido larga, costosa y frustrante, a pesar del apoyo del Banco Mundial.
Otras experiencias que se presentan como exitosas, como el caso del Servicio de Impuestos Internos, son atacadas frontalmente por algunos de sus funcionarios organizados, demostrando que hay fallas que cuestan millones de dólares al Estado, como las denuncias presentadas por el Colegio de Contadores.
Los esfuerzos por saber exactamente cómo han llevado a cabo la modernización o por qué fracasan los planes, no es fácil saberlo. La tradicional opacidad del sector público chileno se manifiesta en este aspecto, impidiendo tener un panorama objetivo de lo que se hace. Los convenios firmados por los servicios públicos tampoco son accesibles y cuando se ha tenido oportunidad de hojear alguno, se ha observado que son -en general- extremadamente vagos e imprecisos. Este secretismo llega a tales extremos, que hasta se han negado discursos úblicos del Presidente de la República, los que aparecen en la prensa.
En consecuencia, lo hecho se reemplaza por el discurso o hasta por la ocultación del discurso.
En otros casos, fácilmente, se puede descubrir que los éxitos pregonados, han tenido un costo altísimo, información que se elude informando separadamente de las realizaciones y de los gastos, presentando éstos últimos como indicadores de la preocupación por la materia en que se invierten. Este dualismo conceptual es inconcebible desde una perspectiva de control de resultados.
La otra manifestación de la retórica latinoamericana es la organización de mega eventos con destacados personeros extranjeros que vienen a relatar sus experiencias concretas, a cambio de lo cual, los representantes chilenos hacen discursos de sus buenas intenciones, de como llevar a cabo procesos que deberían estar en marcha. En algunos de estos eventos, las figuras estelares, son, a no dudarlo los británicos y otros países anglosajones: Canadá, Australia y Nueva Zelandia, como corresponde a la orientación explícita de la modernización Chilena (Dirección de Presupuestos, 1996).
Conclusiones Si se ha sostenido aquí que la copia ramplona del thatcherismo en materia de modernización de la gestión pública es esterilizante, aunque simultáneamente se ha intentado establecer que el benchmarking es de extrema utilidad.
En primer lugar, una modernización de la gestión pública debe ser un proyecto del país, no de los jefes políticos y de los funcionarios. Hay que involucrar al país en este proceso, como ocurrió en Japón, Suecia, Australia y Nueva Zelandia.
Involucrar al país significa que la sociedad civil participe en el proceso, que sea un proceso social y no político exclusivamente. El aporte de la Universidades, de los colegios profesionales, de los partidos políticos y de asociaciones de trabajadores y empresarios, contribuirían a enriquecer y fortalecer el proceso.
En segundo lugar, el proceso debe ser democrático. No puede entenderse como tecnocrático, pues ni siquiera existe una tecnocracia y el reemplazo de los técnicos por los jefes políticos no transforma a éstos en técnicos. Un proceso democrático significa que haya participación de los involucrados en la toma de decisiones. Y los involucrados directos son los funcionarios y los usuarios.
Un elemento esencial es el de la descentralización funcional y territorial. Los gobiernos regionales, los servicios autónomos y la administración local son las instituciones más próximas al usuario y en ellas el usuario debe encontrar canales para participar. De otra manera la administración no puede ser democrática: organizar la administración para que esté próxima al usuario y crear sistemas de participación es la forma de democratizarla y no como se concibe ahora, que consiste en que los políticos, que cuentan con el respaldo presidencial (y por ende surgen indirectamente de la soberanía popular), son los que representan a la comunidad.
La actitud de casi todas las nuevas jefaturas, de acomodarse rápida y fácilmente a la tradición autoritaria de la Administración Pública chilena, es uno de los factores preponderantes en el fracaso del proceso modernizador.
En tercer lugar, la técnica tiene un gran rol que jugar en estos procesos, no en transformarlos en tecnocráticos (que los técnicos decidan), sino en otorgarles participación a los que tienen expertise, lo que no es igual a jerarquía política para ocupar el cargo. Es tener dominio de las técnicas administrativas y de la ciencia de la administración. El desprecio hacia estas técnicas y ciencias y su reemplazo por expertise política es fatal y condena a cualquier proceso a un dechado de discursos sin contenido operativo. No se trata de que los técnicos reemplacen a los políticos, sino de impedir que los políticos ocupen todos las posiciones de decisión y los técnicos queden reducidos a ejecutores silenciosos y sin compromiso. Los políticos tienen que entender que dirigir un proceso no es ir solos, adelante, manipulando todo el poder. Es lograr que junto a ellos estén adelante y compartiendo el poder, los técnicos, los funcionarios, los usuarios y la comunidad.
A algunos, (especialmente a algunos políticos), estas conclusiones les pueden parecer utópicas. El estudio de las modernizaciones exitosas muestra que su denominador común es haber sabido involucrar a la sociedad y haber reconocido una participación sustancial de los técnicos y funcionarios especialmente, y de los usuarios a través de un control social efectivo.
La otra conclusión sensata, es recordar que en América Latina, todas las modernizaciones han fracasado, por las razones analizadas en el texto, los únicos éxitos son avances marginales en algunos servicios estratégicos (casos de Belice, Jamaica y Guatemala), de manera que conviene centralizar los esfuerzos en algunos servicios y no intentar crear un movimiento gigantesco que se diluye en la ambigüedad, vacilaciones y elucubraciones políticas. Esta es una alternativa, si se rechaza la participación como modelo de modernización de la gestión pública.
El concepto de “los ingleses de América del Sur” se ha exagerado como visión pintoresca, para destacar esta influencia, aunque, cualquiera que haya vivido o estudiado en Inglaterra sabe -y es lo primero que aprende- que ésta es una enorme falacia. Las palabras de Margaret Thatcher sobre las semejanzas de ambos países, citadas en el texto, no dejan de ser una fina – y quizás- “polite” expresión inglesa.
Destacando lo positivo.
Chile es sin duda el país más estable y promisorio de América Latina, su incorporación al proceso de globalización para aprovecharlo como un a oportunidad y un desafío supera las concepciones negativas con respecto de ese proceso, sin pretender que sea efectivamente beneficioso para los países atrasados. La incorporación al mercado de la Comunidad Europea y las posibilidades de hacerlo con el NAFTA abren promisorias puertas al desarrollo económico.
Chile ha podido realizar esta estabilidad y tener la potencialidad y seriedad para vincularse a esos países se debe -entre otros factores importantes- a su democracia (con las limitaciones impuestas) pero especialmente a su Administración Pública, la cual ostenta destacados indicadores (hacia el año 2001): según Transparency International es el país más probo de América Latina, obteniendo una nota cercana al 7 en una escala de 0 a 10 y ubicándose habitualmente entre los 20 más probos del mundo. El índice de gobernabilidad (que considera libertades, estabilidad, falta de violencia, eficacia gubernamental, marco regulatorio, aplicación de normas del derecho y control de la corrupción) ubica a Chile en uno de los primeros lugares de América Latina superando en eficacia gubernamental a todos los países de la región y superando al 83,2% de los 175 países considerados, en control de la corrupción, también supera a todos los de la región y al 90,1% de los 175 países mencionados. En Transparencia Presupuestaria, Chile supera a los países incluidos en el estudio (Brasil, México, Perú , Argentina y Chile). El Índice de Violencia (fines de los 80 y comienzos de los 90), Chile figura como el país más seguro de los 18 países de la región considerados (incluyendo a Estados Unidos) y a una gran distancias de países como El Salvador cuyo índice es 150 ó Colombia con 89,5, mientras que Chile tiene un registro de sólo 3.
Todos estos indicadores tienen relación directa con el funcionamiento del sector público y muestran su eficacia excepcional.
También hay que destacar que Chile lidea en la región la aplicación del concepto de gobierno electrónico. El portal gubernamental tiene más de 300.000 visitas mensuales y se puede obtener toda clase de información e incluso se pueden realizar muchos trámites, como obtención de certificados del registro civil en forma instantánea o por INTERNET (lo que en muchos países desarrollados demora semanas). La declaración de impuestos a la renta y otros por INTERNET ha simplificado los trámites de tal manera que ya no se requiere la presentación de certificados que acreditan los ingresos o los impuestos pagados. La firma electrónica es otro avance importante. El uso de INTERNET en el último censo permitió capacitar a miles de censistas a distancia. Hay servicios de élite que superan a sus pares de países desarrollados como el Servicio de Impuestos Internos, SERCOTEC, Registro Civil, Registro Electoral, INP., etc. Algo similar ocurre con algunas empresas públicas como CODELCO y Correos de Chile.
Queda mucho por hacer, especialmente en la organización burocrática obsoleta, pero hay un buen camino recorrido que asegura la posibilidad de avanzar con gran rapidez en la modernización del Estado
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Estimado, me gustaría tener el libro completo para fines académicos. Lei que me lo pueden enviar en formato word. Dejo mi nombre y correo de ser posible que me lo manden. Saludos cordiales,