El outsourcing y la subcontratación.

El outsourcing y la subcontratación en el servicio público (1995)

 

Patricio Orellana Vargas

Introducción

Estas notas intentan tocar el tema de las subcontrataciones o outsourcing en el servicio público, especialmente referidos a los contratos de informática.

La primera limitación que existe, es la increíble opacidad en lo relativo a la información sobre los resultados habidos en la incorporación de la informática en los servicios públicos e incluso no se divulgan los éxitos en este ámbito. Existen declaraciones en torno a políticas e intenciones, tanto de parte del sector público como del sector privado, pero parece que no existen evaluaciones de casos concretos.(Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo))

No hay información abierta y transparente, sólo comentarios informales. Por esta razón, en este trabajo de utilizan expresiones como: “puede ser”, “quizás”, “es posible”, “probablemente”, etc.

Al revés del sector privado, donde la información respecto del cumplimiento de las empresas es fundamental y hay sistemas formales de información, en el sector público ni siquiera hay una publicación periódica que registre y analice estas situaciones.

En la Administración americana, el benchmarking, exige un conocimiento cabal de la competencia y del funcionamiento, prácticamente de todas las empresas (y existen cientos de publicaciones que registran toda esta información). En Chile, hay una marcada tendencia a no divulgar los resultados, especialmente cuando son negativos. Esta actitud se denomina aquí, “síndrome del temor”, entendida como la actitud de los ejecutivos del sector público de ocultar los fracasos, ante el temor de que ellos puedan ser considerados responsables, aunque éstos se deban al incumplimiento de una empresa consultora específica. Sin embargo, lo que no es de fácil comprensión es porque no se divulgan los éxitos, los que también quedan semi ocultos.

En Chile, a veces, la Contraloría General de la República debe hacer investigaciones sobre el incumplimiento o mal diseño de los contratos computacionales. Pero esta institución es increíblemente reservada y no entrega información oportuna, lo que permite que una empresa consultora, cuestionada por sus resultados en tres o cuatro contratos, no tiene ningún inconveniente en presentarse para la licitación de más contratos, incluyendo en los antecedentes, como experiencias positivas, los trabajos cuestionados.

Este problema ha sido reconocido casi oficialmente en las conclusiones del Seminario organizado por el Grupo Informático del sector público, realizado entre el 22 y 23 de agosto de 1991. Allí se declara: “En cuanto a la relación con empresas privadas, surgieron inquietudes referentes a la inexistencia de garantías institucionales que protejan al consumidor, por ejemplo, frente a las deficiencias en el desarrollo de sistemas, tema que, como se expresara en la oportunidad, también sobrepasa las funciones de las asociaciones . Esta situación eleva el riesgo del desarrollo. Del mismo modo se debatieron temas referentes a la dependencia tecnológicaen soluciones propietarias y las relaciones “pastologicas” que ellas provocan con los proveedores.”(Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo:68).

1. El concepto.

El outsourcing significa conceptualmente obtener en fuentes externas lo que no es rentable hacerlo internamente.

La idea de fondo es la especialización empresarial. Una empresa especializada en un campo específico podrá hacer mejor y a un costo menor una actividad especializada que no es parte de las funciones habituales de la empresa analizada.

Pero este concepto se ha extendido ampliamente y en eso radica la importancia y novedad del enfoque. El outsourcing no se limita a la subcontratación o a la contratación de servicios específicos. Se trata de una extensión del concepto de empresa organizada en forma de red (o telaraña como la denomina Tom Peters). En este enfoque, la organización es plana o aplastada con respecto a la pirámide organizacional tradicional y se compone de muchas unidades autónomas y autogestionadas que se relacionan entre sí (son los círculos de ganancias o los equipos de proyectos), que ni siquiera es necesario que tengan un local fijo y cuya estructura puede cambiar diariamente (creando y desarmando equipos). Pero la red no se limita a la empresa, se extiende a otras empresas clientes o proveedoras, especialistas y consultores, a la vez que la empresa analizada se inserta en otras, como por ejemplo, llevando el control de stock del cliente para proveer oportunamente de la mercadería de la empresa analizada, o teniendo acceso a sus sistemas de ventas, para saber en tiempo real, cuánto está vendiendo la empresa de los productos que le interesan, para proveer del aprovisionamiento oportuno (por ejemplo, tener acceso a las cajas del supermercado para registrar instantáneamente cuántas unidades de nuestro producto se han vendido y especialmente qué tipo de producto específico se ha vendido más o menos, como el de tarjetas de saludo navideño, sabiendo el diseño vendido para reemplazarlo instantáneamente). El outsourcing se extiende así a la empresa que vive en la competencia permanente y en el caso específico de una empresa integrada verticalmente, tendrá que decidir si conviene o no usar los productos de uno de los departamentos o filiales o si conviene comprarlo a la competencia, negando el principio tradicional de la lealtad institucional.

Como puede observarse, el outsourcing derrumba todas las fidelidades que pudieran existir, para desarrollar en cambio la fidelidad del cliente hacia la empresa analizada.

Es un enfoque radical, muy vinculado a la reingeniería y que cuestiona todos los supuestos tradicionales.

2. Los orígenes.

La raíz inmediata del outsourcing, así como el benchmarking, la reingeniería, la calidad total, la gerencia liberadora, etc. son expresiones claras de la búsqueda del pensamiento administrativo norteamericano para recuperar el liderazgo de la empresa norteamericana, como la institución productiva más eficiente, lo que es cuestionado violentamente a partir de la Postguerra por el desarrollo de la empresa japonesa y alemana.

Esta búsqueda es frenética y su rasgo esencial es su radicalidad: proponen cambios que nunca antes se presentaron tan drásticamente en el tranquilo desarrollo empresarial norteamericano.

Es por ello que esta corriente es denominada globalmente como el iluminismo administrativo, porque surgen y relampaguean ideas nuevas que pretenden resolver el problema de raíz y son violentos cambios bruscos que tratan de encontrar efectivamente este camino de superación.

Hammer, el padre de la reingeniería, fundamentó este dinamismo en los cambios dramáticos ocurridos en el mundo empresarial: la oferta y la demanda han cambiado, el mercado ya no es impersonal, es fragmentado y hasta personal, las empresas que permanecen no son las que están pensando en el mañana sino en el pasado mañana, se está produciendo para sacar el nuevo producto seis meses antes que la competencia, el mercado es mundial y la obsolescencia del producto es muy rápida. Esto lo sintetiza Hammer en las “TRES C”: cambio en los clientes, cambio en la competencia, cambios en el producto. Tom Peters, por su parte, enfoca el cambio vertiginoso como una expresión de la comprensión de la realidad a través de la mecánica cuántica y el desplazamiento de las concepciones de Newton, aproximándose a la concepción administrativa del caos.

Destacar estos orígenes es importante, pues permite adoptar una posición de crítica más reposada frente a la vertiginosidad del cambio del pensamiento administrativo. Ya no es como antes, que cada escuela o pensador hacía un aporte significativo cada 20 o 30 años, ahora hay 100 aportes en un año, Ello obliga a tener un rasero para seleccionar las teorías que no sólo son moda o pose, sino que representan avances efectivos en esta área. Esta observación no es para rechazar el iluminismo administrativo, sino para observar que el braining storm social produce tantos relámpagos que enceguecen y no permiten distinguir fácilmente cuáles son los verdaderos avances.

3. La originalidad del outsourcing.

Como muchos avances en las ciencias y especialmente en las ciencias sociales, el outsourcing tiene viejos antecedentes y como muchos enfoques del iluminismo administrativo, puede ser visto como un reciclaje.

En efecto, sin siquiera recurrir a la empresa privada, sino que analizado la experiencia del servicio público, es de muy vieja data la subcontratación. Recuérdese que ya en las guerras médicas, los persas tenían un inmenso ejército para invadir Grecia, pero su marina era muy débil y tecnológicamente atrasada, la solución fue subcontratar las marinas de las ciudades fenicias. Paradojalmente, algunas décadas después, tropas griegas eran subcontratadas por los persas (lo que Jenofonte relata en La retirada de los diez mil). Las historias de este tenor son numerosas y hay un país que vivió siglos de las subcontrataciones: Suiza, que proporcionaba mercenarios a los ejércitos europeos. Incluso la conquista de América por los españoles se realizó por sistemas que hoy podríamos llamar subcontrataciones.

Nicolás Maquiavelo, el padre de la Ciencia Política Moderna, fue el que desarrolló la teoría del ejército nacional reclutado entre la población del principado, para terminar con los riesgos y volubilidades de los ejércitos mercenarios, cuya fidelidad dependía de la paga. La experiencia de Maquiavelo fracasó rotundamente cuando su ejército fue destrozado totalmente por los mercenarios, pero con la Revolución Francesa, quedó demostrado definitivamente que el ejército nacional era mucho más eficiente que el subcontratado, aunque el mercenario siguió existienfo para ciertas funciones.

La subcontratación de la administración financiera del Estado, desarrollada durante el feudalismo y el absolutismo, dejo un saldo globalmente degativo. Ladesesperación de los monarcas por contar con recursos en metálico a la brevedad posible, estimuló la subcontratación del derecho de cobrar tributos, lo que degeneró en un cúmulo de arbitrariedades que finalmente terminaron con la Revolución Francesa. Desde entonces ya no se habla de subcontratar estas funciones.

En el área de la administración privada, la subcontratación, también es de vieja data y el derecho comercial con su casi milenario desarrollo deja constancia de este hecho. Sin embargo, a partir de la Revolución Industrial, empieza a predominar el concepto de la empresa absorbente y monopolista, idea que es desarrollada por la Microeconomía y prevalece ampliamente hasta la Post Guerra. El objetivo de la empresa era dominar el mercado para imponer el precio y el medio era el monopolio, de manera que se preconizó la integración horizontal y después, la integración vertical, para controlar los costos y los mercados.

En la Postguerra, la subcontratación adquiere vigor ante la crisis norteamericana frente al desarrollo de Japón, como se ha señalado, y la doctrina y práctica del outsourcing adquiere la vitalidad y desarrollo actual, no limitándose ya a la subcontratación, sino que adquiriendo una profundidad mucho mayor (consultoría, ligazón con los clientes, proveedores, etc.)

En el sector público chileno, la subcontratación atoma gran relevancia durante el gobierno militar, bajo la orientación de la escuela neoclásica de Chicago, se preconiza la disminución del Estado, la privatización y finalmente la subcontratación.

En el sector municipal se generalizó la subcontratación de la extracción de basuras y el aseo urbano, el cuidado y mantención de parques y jardines, etc.

En CODELCO, la realización de trabajos esporádicos o construcciones y hasta trabajos permanentes fueron subcontratados para evitar el crecimiento del personal y el fortalecimiento sindical que habría presionado por garantías que habrían reducido las utilidades y la estabilidad de la empresa.

En el sector de construcciones públicas, es tradición que las grandes obras públicas no las realice el Estado directamente, lo mismo ocurre en vivienda pública (que durante algunas décadas las realizó directamente el Estado).

En el sector salud, el FONASA es un sistema de subcontrataciones con los médicos y empresas de salud privados (laboratorios, clínicas, etc.)

En materia de consultorías, la subcontratación ha sido habitual.

En las últimas décadas, la subcontratación de los sistemas de información ha pasado a ser una práctica en todo el sector público y ha tenido resultados cuestionables. El aporte de las asesorías nacionales e internacionales también son dudosas y se ha llegado a señalar que: “la calidad de esas asesorías ha sido bastante mala” (Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo: 64).

También es cuestionado públicamente la subcontratación de los servicios de control de vehículos (revisión técnica y análisis de gases) y hay menciones claras de que el sistema es ineficiente y tiene rasgos de corrupción.

4. Administración Pública y outsourcing.

Reconociendo que en Administración hay que tener, antes que nada, una actitud práctica que se verifique en los resultados, hay que mirar con mucho equilibrio la aparición e imposición de soluciones novedosas y no probadas. Quizás para enfrentar estas innovacciones haya que tener una concepción de proyecto que deba ser evaluado antes de asumirlo como una solución.

Hay, a veces, un entusiasmo casi infantil, frente a las innovaciones y como señala y machaca la propaganda diariamente, hay que comprar el producto X porque ..¡ES NUEVO!.

Este enfoque es claramente irracionalista (que es una de las bases ideológicas del iluminismo administrativo). Las cosas no son buenas o malas por ser nuevas o viejas. Son buenas o malas si satisfacen o no, la necesidad para la cual han sido creadas y su costo.

De manera que si nos adscribimos a una posición racional, frente a la subcontratación y al outsourcing, hay que considerarlos en los casos específicos como proyectos que deben ser evaluados, para ver si satisfacen la necesidad que se trata de enfrentar.

Nada más irracional sería partir considerando al outsourcing como un principio administrativo. Como una regla que religiosamente hay que aplicar.

El balance que se puede hacer someramente de la experiencia del sector público chileno es que las subcontrataciones en las Municipalidades y en CODELCO han sido claramente positivas (en los casos mencionados). También las subvenciones educacionales parecen ser aceptables después de haberse desarrollado toda una normativa y metodología de control muy rigurosos. La subcontratación de los servicios de aseo de los locales de los servicios públicos es francamente exitosa, ya que antaño era un quebradero de cabeza y los servicios públicos estaban bastante sucios, los jefes administrativos desnaturalizaban sus funciones y pasaban bregando con el personal auxiliar. Hoy todo eso ha desaparecido y se le puede exigir a la empresa específica. También resulta evidente que la subcontratación en transporte ha dado buenos resultados, mantener una flota propia de vehículos, resulta, generalmente costoso e ineficiente, especialmente si el trabajo es urbano. Los altos jefes del servicio viven preocupados de los autos, los choferes, las reparaciones, los partes, etc. Es harto más sencillo y barato utilizar taxis cuando se requiere movilización especial.

En el sector de las obras públicas, hay opiniones encontradas, en general es aceptada, se reconoce que es aceptable, pero hay vicios difíciles de superar, como el de los “cubos ajustables” que modifica los precios pactados en favor de la empresa privada, cambiando totalmente los costos estimados.

El sector donde más fracasos y dudas surgen es en el de la informatización. Hacia la década de los 50, la Universidad de Chile instalo el primer main frame en Chile y desde allí surge un avance constante en el campo de la informatización del sector público y de la formación de los profesionales para la informática. La creación de la Empresa Nacional de Computación fue realizada bajo la perspectiva de que el sector público podría desarrollar sus propias fortalezas en esa área.

Las concepciones predominantes más tarde- la escuela neoclásica- establecieron el principio de que la empresa pública es ineficiente y que la empresa privada puede hacerlo mejor (aunque el desarrollo de Chile tuvo como soportes principales las empresas estatales, que fueron mayores que las privadas: Ferrocarriles, LAN Chile, ENDESA, CAP, ENAMI, CORFO, Banco del Estado, etc. La única empresa privada de gran tamaño fue la CMPC.). Comenzó el proceso de privatización y liquidación de empresas y servicios públicos incluyendo las de computación.

En estas condiciones, la informatización del Sector Público ha seguido progresando con dificultades y éxitos (Impuestos Internos, Registro Civil, Banco del Estado, Tesorería General de la República, Banco Central, etc.).

Los esfuerzos del GI (Grupo Informático) y de MIDEPLAN parecen haber influido esencialmente en dos aspectos: en la definición de políticas y en la estandarización, especialmente en la evaluación de proyectos de equipamiento de software y en la definición de estándares (en sistemas operativos, interfaces y protocolos de comunicación, interfases con usuarios y con bases de datos y en sistemas de información gráfica) aunque en 1991 todavía no estaban definidos estos estándares ((Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo: 64).

5. Una cuestión de tamaño y habilidad de negociación.

La subcontratación tiene alguna relación con los tamaños y capacidades de las partes contratantes en un proyecto de informatización. En un proceso de negociación los poderes y capacidades de las partes determinan el resultado.

Un aspecto que debe ser considerado, es el de los tamaños relativos. Un gran servicio público es perfectamente capaz de subcontratar, en este caso, los servicios computacionales, especialmente cuando son grandes proyectos, pues contará con una unidad de Informática, probablemente desarrollada y experimentada. Los caso de Impuestos Internos, Tesorería General de la República, . Servicio de Registro Civil, etc. parecen confirmar esta tesis, porque ha habido resultados efectivos en la informatización. Sin embargo, no es una regla de oro infalible. Parece haber ejemplos opuestos, quizás sea el caso del INP.

A la inversa, cuando el servicio público es pequeño, por ejemplo un servicio provincial, que contrata a una gran empresa consultora, los resultados, muchas veces son muy negativos. De 10 sistemas opera, finalmente, uno sólo. Un trabajo programado para dos años, al cabo de tres, apenas se ha iniciado.

Pero tampoco se puede establecer un principio dogmático al respecto. Sin embargo, los tamaños relativos de las partes es uno de los aspectos que debe considerarse.

Otro aspecto importante es considerar a múltiples proveedores: “Se ha constatado que a mayor competencia, mejores precios y mejor calidad de las propuestas” ((Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo: 68).

El elemento esencial es el de la capacidad de negociación y la habilidad que tienen las partes para resolver el conflicto. La empresa privada vive en un mundo, que de acuerdo con los analistas es un mundo de negociación permanente. En el Sector Público no existe la misma experiencia y habilidad, aunque la negociación es habitual, una forma de enfrentarla en este sector es postergar la decisión y finalmente llegar a un acuerdo similar al inicial pues la demora no era una maniobra para negociar mejor, sino que simplemente para postergar una decisión temida.

La obligación del ejecutivo público es aprender a negociar: informarse, establecer objetivos, fijar un plan de acción, etc.(Inostroza).

Hay ejemplos claros del éxito que se obtiene en la negociación si es bien llevada. Por ejemplo en un contrato de mantención de fotocopiadoras de había fijado sólo el costo, sin embargo, por el mismo costo se obtuvo una multa por el atraso en la reparación y la devolución del gasto realizado externamente en fotocopias durante el período de demora en la reparación. Ahora las reparaciones y mantención de equipos son vertiginosas.

En toda negociación el que paga es el que está en condiciones de imponer muchas condiciones al discutir los detalles. Al tratarse de contratos por un millón de dólares (como ocurre frecuentemente en informática), la empresa estará dispuesta a hacer más concesiones de las que se puede imaginar. Normalmente los precios de los cuales se parte incluyen un alto volumen de concesiones posibles, que serán realidad sólo en virtud de la capacidad negociadora del ejecutivo público (de otra manera, la utilidad de la empresa se eleva notablemente).

La presencia del abogado y los técnicos es imprescindible durante el proceso de negociación. Hay presentar un equipo multidisciplinario sólido y capaz de actuar en varias especialidades simultáneamente: informática, administración, derecho, etc.

6. El rol de la Contraloría General de la República.

El control que pueden ejercer organismos especializados es otro elemento fundamental. Este control para ser eficiente, debe ser a posteriori y no los controles a priori que paralizan la acción del Estado, en segundo lugar no debe ser un mero control contable y de legalidad, sino que además debería ser un control de gestión.

La Contraloría General de la República, uno de los organismos estatales que goza de un merecido prestigio, carece sin embargo de atribuciones para efectuar un efectivo control en las materias analizadas.

Conforma a la información recopilada y a las consultas hechas a esta institución, a la Contraloría le compete una intervención genérica en los servicios públicos, no ejerciendo una auditoría operativa que implique juzgar criterios, por lo cual se limita a estampar en los informes las anomalías observadas en el caso de considerar negativamente el incumplimiento de un contrato. En estas situaciones, lo que recomienda la Contraloría es que la empresa contratante debería ser borrada de los registros del servicio que la contrató, para no considerarlas en los futuros actos contractuales, de esta manera se prevé no caer en el futuro en un error. Esta observación tiene el efecto de un “téngase presente”, de una opinión genérica, para que se considere en algún caso semejante.

La situación es totalmente distinta cuando se observan manejos ilegales de dinero o no se verifica la existencia de documentos de respaldo de las operaciones contables que demuestran una falta de eficiencia.

Dado que la Contraloría se abstiene de emitir pronunciamientos sobre mérito, oportunidad y conveniencia, la opinión de esta institución figurará sólo en los informes como una colaboración a la autoridad administrativa, sin el carácter de instructivos.

Hubo un caso en que se pretendió establecer una multa estipulada en un contrato por la infracción de incumplimiento del mismo y se pretendió ejercitar acción en Juicio de Cuentas, pero no se perseveró en esta acción, probablemente por decisión del servicio involucrado.

7. La identidad de sector público.

El balance de la informatización del sector público es, en síntesis exitoso. No hay en América Latina -nuestros pares para comparar- un sector público que tenga el nivel de informatización alcanzado en Chile.

Parece que los grandes proyectos han avanzado relativamente bien, pero hay numerosas quejas en relación a las subcontrataciones realizadas por empresas privadas. No se han cumplido los plazos, los sistemas se caen, los trabajos quedan inconclusos, no entregan la información prevista, etc.

La interpretación que se puede hacer de estos hechos es que la subcontratación en estas tareas requiere de una efectiva capacidad de control por parte del servicio público. Si esta capacidad no existe o es baja, el resultado de la subcontratación será muy pobre.

Parece que hay resultados positivos cuando el Servicio tiene experiencia y personal capacitado, capaz de enriquecer el outsourcing y descubrir oportunament

e los errores o las desviaciones simplificadoras que casi inevitablemente intentará aplicar la empresa privada para reducir costos.

El incumplimiento y la deformación en los contratos de este tipo de servicios es tan notorio que la Contraloría General de la República está llevando a cabo varias investigaciones ya que hay antecedentes que demuestran una sorprendente vulneración de lo establecido en los contratos.

Otra muestra de estos hechos es la preocupación de algunos Ministerios por actualizar las normas que rigen este tipo de contratos para evitar estas catástrofes computacionales (invertir cientos de millones de pesos para sistemas que se caen permanentemente). El decreto N 48 del Ministerio de Obras Públicas publicado en el Diario Oficial el 9 de septiembre de 1994, que contiene el Reglamento para Contrataciones de Trabajo de Consultoría, es un esfuerzo evidente para superar estas catástrofes y reforma totalmente otro anterior que se había dictado en 1984.

Este Reglamento establece el sistema de adjudicaciones de contratos de consultoría, creando un sistema de calificaciones de los consultores, un sistema de inhabilidades para evitar la corrupción, definiendo una metodología para la evaluación, normas para el respectivo contrato, las obligaciones de los contratantes y la ejecución, control y evaluación del trabajo ejecutado.

Este reglamento debería transformarse en el modelo para el sector público y probablemente evitaría muchos de los descalabros que se han producido en las contratación de consultorías en informática.

Finalmente, hay que insistir en desarrollar una identidad y una conciencia de sector público. Actualmente hay una tendencia a un autonomismo absurdo. Por ejemplo, en este momento, debe haber unos 10 contratos para hacer programas computacionales de administración financiera o de administración de personal. Hasta es posible que una empresa esté vendiendo los programas que ya había elaborado para otro servicio público (esta reventa pasa a ser casi pura utilidad para la empresa). A veces los servicios públicos son tan similares que ni siquiera es necesario hacer adecuaciones (por ejemplo, dos servicios de salud). Otra de las conclusiones del Seminario mencionado(Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo: 68) es insistir en que “Un tema recurrente es el de los sistemas y/o proyectos comunes y repetitivos.Se plantea la posibilidad de compartir software (compra de licencias únicas, reproducibles) y/o enfrentar el desarrollo de las aplicaciones en forma coordinada, de modo de minimizar inversiones, obtener soluciones de mejor calidad y distribuir sus beneficios.”

Para evitar estas situaciones, ¿No es conveniente que los programas se contraten de tal manera que puedan ser usados en cualquier parte?. Lo normal es que sea así, pero ningún servicio público piensa en facilitarlos a otro servicio público. ¡Cuánto se ahorraría si se pensara que el trabajo no es realizado para “este servicio público”, sino que para “el servicio público”. Esta sería una manifestación de conciencia de identidad y de pertenencia al sector público, donde la autonomía no impide la coordinación.

8. En busca del “alma”.

Desde las posiciones extremas: “todo se puede subcontratar” hasta: “nada se debe subcontratar”, se encuentran los puntos en los que se garantiza el interés del servicio público y las ganancias de la empresa privada.

Para empezar hay que desplazar el primer límite irracional: Hay funciones que no se pueden subcontratar. Tom Peters, uno de los propulsores del outsourcing, tenía como lema “contrate todo”, pero un ejecutivo del Federal Express le respondió en un seminario: “No subcontrate su alma”. Finalmente Tom Peters reflexiona de la siguiente manera: ” debe existir algo que haga que un producto sea un Apple; un MCI; un KAO. Pero determinar qué es ese algo que le da el alma, o qué es lo especial o esencial de la organización, (es) cada vez más difícil y cambiante.” (Peters: 420).

La traducción de esta controversia es que si se subcontrata todo, no existe el servicio público. El problema consiste, siguiendo el argumento del ejecutivo del Federal Express, en encontrar el “alma” de la empresa, en este caso, del servicio público.

El caso extremo es el servicio público privatizado… que perdió el “alma” (no se trata de empresas públicas privatizadas). Quizás exista en el caso de los servicios de control de las emanaciones de gases y el control técnico de los vehículos automotrices, que son servicios privados, pero que realizan las funciones propias del Servicio Público, aunque nunca existió el servicio público correspondiente.

La esencia del Estado actual es la regulación y la fiscalización (y no el Estado Productor o el Estado Benefector, como antaño). A su función fiscalizadora se le agrega su función subsidiaria: cumplir aquellas funciones, que por diversas razones el sector privado no es capaz de brindar (como salud a los indigentes, vivienda a los sectores marginales, educación a la población que no puede pagarla, etc.) Finalmente le corresponde el monopolio de la fuerza, base de la sociedad (que es ejercida legítimamente sólo por las policías y las fuerzas armadas).

El “alma” o la esencia del servicio público que nos interesa, es en consecuencia, la función fiscalizadora. Traspasar o contratar esta función es dejar de existir como Servicio Público (así como lo sería un Parlamento que no votara las leyes o una Justicia que no dictara sentencias, dando a cada cual lo que le corresponde).

La fiscalización requiere de una rica base de información relativa a quién fiscalizar, sus características, las normas vigentes, el control de la regulación etc..

Junto al alma, está en consecuencia, la información, pues la regulación se hace con información sobre el ente fiscalizado, sobre las normas fiscalizadoras y especialmente dando información al ente fiscalizado.

La información es todo, según el autor citado(Peters: 165 y ss).La esencia del trabajo en la modernidad, es el trabajo cerebral y éste es principalmente manipulación de la información. De allí la importancia de ésta. De manera que la importancia de la información es tal que la época actual es denominada por muchos autores como la época de la información.

9. Externalizaciones exitosas.

Cuando existe capacidad negociadora y se conoce cabalmente la naturaleza del negocio que se desea subcontratar o externalizar, las posibilidades de éxitos son ciertas. He aquí algunos ejemplos:

El Servicio de Impuestos Internos publicaba un boletín oficial que distribuía directamente a suscriptores. Este trabajo significaba preocuparse de la elaboración del documento, publicarlo, distribuirlo y mantener una red de suscriptores. En licitación privada, se estableció un sistema de externalización, en virtud del cual una empresa se encarga de la distribución, comecialización, manteción y ampliación de la red de suscriptores. El Servicio, por su parte recibe un aporte monetario de la empresa, suficientes ejemplares del Boletín para todos los funcionarios. de esta manera el servicio de Impuestos Internos realizó un negocio que significa un ingreso anual adicional de unos cuarenta millones de pesos anuales.

La misma experiencia fue repetida por la Dirección del trabajo, la que llamó a licitación privada, a la cual se presentaron 20 empresas, un convenio similar al de Impuestos Internos se estableció para el Boletín de la Dirección del Trabajo, obteniendo un ingreso neto adicional superior a los 25 millones de pesos anuales.

Estas externalizaciones liberaron a los servicios mencionados de los trabajos de imprenta, distribución, comercialización, etc, que eran funciones distractivas. Además recibieron aportes para pagar a los articulistas, obtuvieron ejemplares para todos los funcionarios y un aporte monetario significativo. Sólo quedó a cargo de los servicios la elaboración técnica e iuntelectual de las publicaciones, que es el campo en el cual tienen una competencia muy superior y que no es distractivo. Transformaron actividades deficitarias en exitosos negocios.

Estas innovaciones chocaron con las disposiciones vigentes y con las interpretaciones que la Contraloría General de la República hacia. Finalmente los problemas legales fueron subsanados y las dos externalizaciones están produciendo beneficios a los dos servicios.

Otro caso es el de la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas, que externalizó la producción y distribución de raciones alimenticias, que antes eran tarea del personal auxiliar. Se estableció un nuevo sistema y se contrataron empresas privadas en 1983 que cumplieran con esta función y las raciones alcanzaron un costo de 1 dólar, con serias deficiencias de distribución en lugares alejados, lo que estaba muy por encima de los costos estimados, finalmente en 1990 se licitaron las raciones en un ambiente de abierta competencia y la ración bajó a 45 centavos de dólar llegando a todos los lugares oportunamente

10. Los límites del outsourcing.

En el caso de las empresas consultoras, existe el temor de que ésta pueda utilizar la información en su propio beneficio. Eso es improbable, porque no es fácil que la empresa dolosamente manipule la información, que ella sea útil financieramente o que se genere una dependencia por esta información. Hay que saber la información que se manipula. Sin duda alguna, el 90% o más, carece de interés para la empresa consultora y además, actualmente la transparencia es considerada una virtud, de manera que no hay que pensar en espionaje industrial, pues ya quedó pasado de moda con el desarrollo de las técnicas de información y documentación. Por excepción hay información confidencial, por ejemplo, de impuestos, pero es fácil establecer controles. No hay que costruirse imágenes tales como “el que sabe su secreto, lo tiene agarrado por la garganta”. Nada de eso, la información debe compartirse.

Lo que puede ocurrir efectivamente es que la empresa consultora, en el caso de un proyecto informático, cree mecanismos de dependencia para uso de software y para mantenimiento, mejoramientos o ajustes posteriores de los programas. Este es un riesgo menor, pero existe y sólo es evitable con el desarrollo técnico del Servicio Público para prever, impedir y controlar esta dependencia. La cuestión central es la capacidad de control técnico del Servicio.

El otro aspecto grave es la ley de la competencia moderna: “Si usted no vale nada, los buenos contratistas querrán hacer crecer su negocio a expensas de usted”(Peters: 420). Esto es sin duda el problema central para impedir que la empresa contratista crezca a expensas del Servicio Público. Para valer, en el mundo de los negocios, en este aspecto, hay que tener:

(si se paga una cuota anticipada ya será imposible su devolución) i) Capacidad de negociación.br> ii) Competencia técnica en el rubro contratado.
iii) Capacidad de control.
iv) Aplicación rigurosa de las disposiciones del contrato.
v) Capacidad para litigar

De estas cinco condiciones, las más importantes son las dos últimos. La experiencia demuestra que la empresa consultora capta inmediatamente la capacidad de exigir por parte del cliente y va a obtener el máximo de beneficios de la debilidad del socio en el contrato. Si la contraparte observa debilidad e incompetencia se lanzará a su garganta y le clavará los dientes hasta dejarlo exangue.

Siempre existe el riego de incumplimiento, por eso el contrato debe ser muy riguroso y hay que demostrar que habrá litigio si no se cumple. Aparentemente, el sector público es inmenso y hay un Consejo de Defensa Fiscal, una Contraloría General de la República y hasta Departamentos Jurídicos o legales en todos los servicios. Pero Ud. verá que por razones legales, la posibilidad de intervención del Consejo de Defensa Fiscal será muy escasa (dependiendo de la magnitud del monto, de la trascendencia del hecho y de la legislación que afecta al Servicio). La Contraloría tiene facultades muy limitadas y en general, ni siquiera tiene facultades para hacer declarar a personas que no son funcionarios públicos. Finalmente, lo más probable es que el Departamento Legal del Servicio no tenga experiencia en litigios y los abogados estén enfrentando una carga rutinaria de trabajo que no pueden abandonar y carecerán de competencia e interés en lanzarse a litigar.

La posibilidad de sufrir un incumplimiento en el contrato parece estar en proporción inversa al tamaño del servicio y a su ubicación (si está en provincia, este riesgo se multiplica, según consta en casos ocurridos en Iquique, Valdivia, Los Andes, San Felipe, etc.)

El desarrollo de los acontecimientos puede asumir, muy probablemente el siguiente desarrollo:

Vencimiento del primer plazo: no se ha avanzado nada.

La empresa aducira dificultadees, especialmente en la recopilación de la información y prometerá ponerse al día rápidamente, pero requiere con urgencia el pago para seguir.

El directivo público probablemente pagará considerando la promesa y para asegurase de que siga el trabajo. Vencimiento del segundo plazo: no se ha avnzado nada.

La empresa aducira dificultadees, especialmente en la recopilación de la información y prometerá ponerse al día rápidamente, pero requiere con urgencia el pago para seguir.

El directivo público volverá a encontrarse en la misma situación, pues tiene dos opciones: pagar bajo la esperanza de que la empresa se pondrá al día y no pagar, lo que significaría que se sabrá que pagó la primera cuota sin el respaldo del trabajo realizado. Optara por la primera alternativa, sin duda alguna.

Este proceso se repetirá tantas veces como cuotas exista y finalmente el Directivo público será el más interesado en terminar la relación con la empresa pagando todo. Su razonamiento , basasdo en el temor de que se sepa que pagó sin la correspondiente prestación le hará buscar el fin de la relación lo más rápidamente posible para que se olvide este hecho..

¿Ocurre esto en el sector privado? Naturalmente que la empresa consultora crecerá a expensas de su contratante siempre que pueda, pero la empresa contratante, probablemente, tendrá las competencias necesarias pára litigar o las subcontratará fácilmente.

Pero además, la empresa privada tiene otro gran elemento de control: la información transparente. La empresa privada no es reticente en informar sobre los incumplimientos de sus consultores, al contrario, probablemente lo hará en tal medida que perjudicará gravemente el prestigio de la empresa consultora. Hasta existen sistemas de transferencia de información de antecedentes comerciales y técnicos entre empresas.

En el sector público existe, en cambio, el “síndrome de la temor”. Si la empresa consultora no ha cumplido, la filosofía de los ejecutivos será:¡qué le vamos a hacer!. Y hasta insistirán en pagarle a la consultora todo el saldo ¡Para poner punto final a esta situación engorrosa!. En el fondo, lo que temen los ejecutivos es que se sepa la incapacidad de su Servicio para controlar y exigir cumplimiento del contrato, por lo tanto es mucho mejor olvidar un asunto que de publicitarse también los perjudicará a ellos, al mostrar su incapacidad administrativa y hasta podrían ser acusados de cómplices de la consultora incompetente.

Lo paradojal de todo esto es que casi nadie sabrá oficialmente este fracaso, ni siquiera la dirección del Servicio o el Ministerio, de tal manera que se da el caso de que una gran empresa consultora que ha incumplido numerosos contratos, no tiene la menor reticencia de presentarse a postular en cualquier nuevo contrato con servicios afines. La Contraloría, en estos casos ni siquiera puede intervenir porque los incumplimientos no son “oficiales”.

De manera que mientras en el sector privado las consultoras están en un mercado transparente, en el sector público, la opacidad reina en el mercado pertinente, a tal extremo que es muy fácil que las consultoras envíen personal no capacitado o sin títulos y el servicio público no controla o verifica los méritos de sus consultores.

Además, el servicio público tiene la posibilidad de incluir nuevamente, en el próximo presupuesto, un proyecto similar al fracasado y muy probablemente será aprobado, porque se entenderá como una efectiva modernización. Hay servicios que han repetido tres veces estas peticiones de fondos, sin resultados efectivos. a pesar de que los fondos se otorgaron y utilizaron.

Una prueba de lo argumentado aquí, sería la verificación de si funcionan los sistemas computacionales contratados y pagados en los últimos 5 años en servicios seleccionadoas, especialmente en salud, educación, Municipalidades, etc.. Algo muy simple de hacer.

11. Conclusiones.

La finalidad de estas notas no es rechazar tajantemente la utilización de consultorías con empresas de computación, para que desarrollen los sistemas de información del servicio público.

El objetivo es temperar el entusiasmo con que se reciben las propuestas de consultoras, sin hacer una evaluación técnica y sin generar capacidad de control eficaz. Los desastres computacionales en el sector público son numerosos y sin pretender ser catastrófico, sólo se pretende estimular una responsabilidad pública en estas contrataciones. El servicio público que hace una mala contratación es responsable por su incapacidad para formular, evaluar y controlar el proyecto, pero la empresa privada que intentó aprovecharse, ha actuado, sino dolosamente, por lo menos lo ha hecho mañosamente.

En otros ámbitos, como se ha señalado, hay exitos impresionantes del outsourcing. Creemos que ello se debe a que en en esas externalizaciones había competencia técnica y capacidad de negociación.

Hay muchas vertientes que explorar para lograr la informatización del sector público sin correr graves riesgos, aunque riesgos siempre se corren, vertientes que ya se usan o que se pueden imaginar y probar. Entre ellas podemos mencionar:

-Desarrollar la creación y mantenimiento de bancos de software que pueda ser utilizado por todo el sector público. Si un Servicio ha hecho un programa para control de inventarios o administración de personal, debe ponerse a disposición de otros servicios. Un registro de estos programas permitiría considerarlos como aumento de la productividad del servicio que generó los programas. Los departamentos de informática de los ministerios o de los servicios nacionales podrían cumplir esta función y en el caso de las Municipalidades podría hacerlo el Ministerio del Interior o la Asociación Chilena de Municipalidades.

– Estudiar a nivel sectorial la contratación de empresas consultoras que desarrollen programas que sean útiles y utilizables para todo el sector. En estos niveles se pueden obtener mejores precios dado el volumen de la demanda.

-Crear unidades de computación capaces de definir lo que se quiere, controlar y evaluar a los subcontratistas. Estas unidades pueden ser pequeñas, pero requieren de un buen encargado. (estas unidades son las que asumen el compromiso de que los subcontratistas operen bien). Es una de las conclusiones del Seminario mencionado antes.

-Establecer equipos mixtos, incorporando a consultores externos y funcionarios públicos. Debe estar encabezado por un funcionario público de nivel, capaz de generar una relación de asesoría con el consultor, estableciendo que las decisiones quedan en manos del representante del sector público. Esta modalidad ha sido muy exitosa según CyS; Consultoría y Servicios de Gestión.(Palma)

-Contratar empresas pequeñas (que tengan un solo contrato importante y que estén sujetas a ese contrato para seguir existiendo). Aquí lo esencial es el control.

-Crear equipos especiales. El talento computacional abunda en Chile y hay una sobre oferta de personal especializado(Barrera) . No se corre grandes riesgos si se contrata un grupo de jóvenes recién egresados, deseosos de adquirir experiencia, que si bien no la tienen, ello está compensado porque están en la avanzada tecnológica. Lo fundamental está en el liderazgo y el control(Peters). No se trata de incorporarlos al Servicio como funcionarios, sino que contratarlos por honorarios y por cumplimiento de programa en un lapso dado (sin posibilidad de contratos permanentes). Hay mucha gente que quiere trabajar así.

Aquí también una advertencia rigurosa. El control de lo programado debe ser fundamental, la verificación de los antecedentes es esencial, de otra manera habrá sorpresas y especialmente hay que realizar contratos sólo por tiempo completo, pues también abundan los consultores individuales que realizan 3 o 4 asesorías simultáneas y no cumplen en ninguna. Hay personas que intentarán maximizar sus ingresos pretendiendo hacer lo imposible, como es el tener tres jornadas completas simultáneas. El trabajo se mide en resultados, pero cuando no hay tiempo dedicado al trabajo, no hay resultados y abundantes excusas.

Las empresas consultoras tienen precios muy elevados (tanto como sus promesas) y el incumplimiento no es de 20 o 30 millones de pesos. Cobran cientos de miles de dólares y hasta un millón de dólares por instalar sistemas de información en servicios provinciales (que muchas veces jamás funcionan). Algunas de las alternativas propuestas aquí tienen una diferencia de costos increíble: un ahorro de 25 a 50%.

En un Seminario de Informática de los Servicios de Salud, realizado en noviembre de 1994, se mencionaron algunos de estos temas y en atención de lo discutido allí -en parte- se presentan estos comentarios para vislumbrar salidas a esta situación.

Las asesorías propopsitivas.

Las conclusiones presentadas aquí son válidas en otros tipos de subcontrataciones, especialmente en consutorías relativas a desarrollo organizacional, racionalización administrativa, organización y nétodos, estudios de procedimientos, etc.. En estos casos, formalmente existe un documento escrito con proposiciones, pero no se han ejecutado las proposiciones. Un caso de este tipo se puede mencionar en el Servicio Nacional del Consumidor, donde una institución hizo un estudio- que costó varios millones de pesos- sólo fue un extenso libro con proposiciones y ninguna aplicación. Estas asesorías propositivas son muy numerosas y lo absurdo del servicio que las contrata es que, habitualmente, sólo dispone recursos para pagar el estudio, pero carece de recursos para ejecutar las proposiciones. Similares experiencias han vivido el MINSAL, PROCEFF, el Instituto de Salud Pública, etc. Hay Universidades estatales que cobran 40 millones de pesos por estos estudios que, en general, no son aplicables en la realidad del sector público.

En estas notas, lo que se intenta es de aplicar los principios y técnicas de la Administración de Empresas al sector público, para alcanzar la eficiencia, la innovación significa, en primer lugar, que existan los recursos para hacer la innovación y no hacer estudios que proponen innovaciones sin que haya financiamiento. De allí que la base bibliográfica haya sido Mike Hammer y Tom Peters, autores específicos de la Administración de Empresas, que siempre han hecho gala de su realimo para enfrentar el cambio..

En el caso de la informática, finalmente, hay que recalcar que hay empresas serias que cumplirán sus compromisos, son más caras, pero seguras. Pero la audacia es la mejor forma de administrar, según Tom Peters, y a veces conviene seguir ese consejo en una Administración Pública tan rutinaria como la chilena e inventar nuevos caminos… para innovar.

El autor agradece los valiosos comentarios de Eliana Barraza Coutois y de Carlos Ramírez Guerra.

Santiago, noviembre de 1994.2a versión 950111

Artículo publicado en KA REVISTA CHILENA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, nº 7, Octubre de 1995.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Barrera, Manuel (1986) La difusión de la tecnología computacional en una economía abierta, Santiago, CES.

Inostroza,Hugo Omar (1994), Comentarios sobre los procesos de conflicto y negociación, en REVISTA CHILENA DE ADMINISTRACION PUBLICA, N1, Santiago, Julio de 1994.

Palma Keller,José (s.f.)Metodología de intervención en los servicio públicos y empresas del Estado, Santiago, CyS Gestión, fotocopia.

Peters, Tom (1993) Reinventando la excelencia (Liberation Management),Barcelona, Ediciones B S.A.

Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, La informática en la modernización del sector público, Santiago, Ministerio del Interior, 1991.

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