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David Osborne y Ted Gaebler, La reinvención del gobierno. La influencia del espíritu empresaria

David Osborne y Ted Gaebler, La reinvención del gobierno. La influencia del espíritu empresarial, Barcelona, Ediciones Paidos Ibérica, Primera edición, 1994, 494 Pgs.

La actualidad de REGO.
Esta obra publicada en 1992 en Estados Unidos ha provocado un fuerte impacto en el sector público de ese país y, además, se debate ampliamente a nivel político. Su importancia ya ha trascendido las fronteras y es objeto de estudio y discusión en numerosos países. El subtítulo en inglés es más convincente que su traducción, pues es más preciso: “Como el espíritu empresarial está transformando al sector público”.

Bill Clinton ha tomado debida nota de los consejos y orientaciones de este libro y ha encargado al Vice Presidente Al Gore para que se encargue del programa REGO (Reinventando el Gobierno), una de cuyas principales acciones ha sido la de achicar (downsizing) el gobierno, para lo cual, en un año ya se han eliminado 100000 empleos federales y se pretende eliminar otros 200000. En la discusión del presupuesto, que actualmente se realiza en Washington, se incluyen medidas para eliminar o reducir 400 programas federales y 5 secretarías (ministerios).

El espíritu empresarial.
Sin embargo, el aporte de este libro va mucho más alla de proponer achicar el gobierno y realizar privatizaciones, muy por el contrario, estas medidas y otras son criticadas por su carga ideológica conservadora y los autores las rechazan como la solución del problema, aunque las aceptan como soluciones para casos específicos, después de un proceso de análisis y selección de alternativas. En consecuencia, no es simplemente agitar la bandera republicana estadounidense de creer que todo se resuelve con estas dos medidas y que en Chile imitan con entusiasmo los reflejos criollos de ese conservadurismo.

Los autores sostienen que su esfuerzo es el de reconocer que ha habido un increíble florecimiento del pensamiento y de la práctica administrativa en la área de las empresas y que hay que hacer un efectivo esfuerzo para aplicar estas innovaciones en el sector público, apoyándose en la vasta experiencia norteamericana en este ámbito.

En efecto, al leer a Alvin Tofler, Peter Drucke, Tom Peters, Robert Waterman, y muchos otros autores desconocidos en Chile, el lector interesado en el sector público intuye que muchas de las proposiciones de estos autores son aplicables a este sector, perio a la vez, comprende que no es una tarea fácil. Con los aportes de W. Edward Deming, la adecuación es más sencilla, ya que hay experiencias importantes de la aplicación de la TCM (Total Quality Management) en el sector público.

Innovación y divulgación.
También es notable la cantidad de innovaciones y experiencias que se generan en el sector público norteamericano y la publicación de ellas en libros y revistas especializados. La diversidad organizacional, por ejemplo, del gobierno municipal norteamericano, permite que haya esfuerzos y avances en distintas direcciones, lo que también ocurre a nivel estadual y federal. En Chile, en cambio, la rigidez y uniformidad organizacional y procesal es de una monotonía desértica. Por ejemplo en el nivel local sólo hay un tipo de municipio y la unica variante es que puede o no tener Administrador Municipal. Pero en todas partes, el presupuesto -como proceso e instrumento- es igual y similares son los sistemas de control, de administración de personal, de finanzas, de administración de recursos materiales, etc.

En segundo lugar, en Chile hay carencia casi absoluta de revistas especializadas donde publicar las experiencias de innovación, lo que puede estar influido por el tamaño y nivel de desarrollo del país. Ello quizás explique la pobreza del pensamiento administrativo en Chile.

En cambio en Estados Unidos, existen tanto las experiencias, como su divulgación en estudios libros y revistas especializados o a veces hasta en revistas de difusión general.

Un esfuerzo de síntesis.
Osborne y Gaebler hacen uso, en consecuencia, de las dos vertientes mencionadas: el avance en el pensamiento teórico en Administración de Empresas, en permanente desarrollo, y, las numerosas experiencias prácticas en el campo empresarial y también en el sector público, que se divulgan en revistas y publicaciones especializadas.

El título de la obra es audaz- como señalan los autores- para los que ven al gobierno como algo fijo, pero la verdad es que el sector público está en constante cambio: Estado productor, regulador, benefactor, de laissez faire, etc. El gobiermo norteamericano ya se reinventó en el período 1900-1940 con el New Deal. Ahora hay que “enjugar un déficit o recortar una burocracia”, pero en realidad se encuentra en un nuevo mundo porque en muchas partes se está inventando una manera distinta de hacer negocios en el sector público, pues ya hay gobiernos “empresariales” y la intención de los autores es formalizar los principios sobre los cuales parecen haberse construido.

Cada uno de estos principios, constituye uno de los diez capítulos centrales de esta obra.

Crisis y renovación.
El concepto acuñado por los autores: “Gobierno empresarial”, implica innovación y especialmente significa “tomar el timón y dirigir”, que es el concepto griego de gobierno. El error mayúsculo del gobierno es que se ha dedicado a remar, en vez de tomar el timón, es decir, se ha dedicado a hacer las cosas en vez de orientar y dirigir a la comunidad para que las cosas se hagan.

Los autores dice que el libro se preocupa ” de todos los niveles del gobierno -federal, estadual y local o municipal- y su tema no es lo que hacen, sino como funcionan”. El propósito no es criticar, sino, renovar.

El punto de partida es el momento actual, en el que las escuelas públicas (de Estados Unidos) son las peores del mundo desarrollado, el sistema sanitario está fuera de control, los tribunales y cárceles están tan saturados que hay criminales convictos en las calles. A fines de los 80 sólo el 5% de los americanos encuestados declaró que escogería como carrera la de funcionario público.

El gobierno burocrático es resultado del esfuerzo realizado para establecer un control que evitara la corrupción, generada en niveles políticos. La rebelión fiscal de los 70, cuando se votó masivamente por la reducción de los impuestos, marea que comenzó en algunas ciudades como Visalia, Phoenix y St, Paul, es el comienzo de este nuevo gobierno.

Si bien el gobierno no es una empresa ni puede ser manejado como tal, no quiere decir que no pueda adoptar un talante más empresarial. Hay grados entre conducta burocrática y conducta empresarial. La clave está en los incentivos.

La discusión que existe sobre si debe haber más o menos gobierno, privatizar o nacionalizar es errada. Lo que se necesita es un gobierno mejor, una mejor gestión de gobierno. Esto es la perestroika norteamericana que no debe ser ni el New Deal ni el Reaganismo.

Los nuevos principios.
Los diez principios esenciales que se discuten, ilustrados con ejemplos se defienden en los diez capítulos centrales del libro son.

Redefinición de la gestión de gobierno.
De lo que se trata es de ser catalizador, director y organizador de procesos. No de agotarse haciendo las cosas. Hay que conseguir voluntarios, pactar con las empresas privadas, hacer aportes, crear corporaciones autónomas. Hay al final del libro una detallada lista de las 36 opciones diferentes a la prestación directa del servicio:la regulación, los subsidios, el trueque, la contratación, estructurar mercados, la privatización (no como ideología), operaciones de alto riesgo, garantías, etc. “¡Hay que tener muchas flechas en el carcaj!”.

Además existen numerosas experiencias de las cuales aprender: de Pittsbourgh, New York, Washington, la Cruz Roja, la Cruz Azul, el Escudo Azul, Oklahoma, Arizona, etc.

Gobierno propiedad de la gente.
La comunidad debe asumir responsabilidades efectivas y no pretender que los servicios profesionalizados resolverán todos los problemas. En más de 300 ciudades norteamericanas existe “la policía dirigida a la comunidad”. Hay 18000 grupos de vigilancia de barrios con un millón de miembros, que colaboran con la policía. En vivienda existen las corporaciones comunitarias de inversión. En educación, los padres están comenzando a imponer el control sobre las escuelas. En Chicago, todas las escuelas son dirigidas por un consejo de 6 padres, dos representantes de la comunidad, dos maestros y el director. Este Consejo designa al Director gerente, fija el plan y aprueba los presupuestos. Esto se imita, con variantes, en Connecticut, Minnesota , Arkansas, etc.

El Ejército de Salvación toma a su cargo a los ex-convictos, en pequeños hogares grupales en Massachusets.

El sistema de salud, dominado por los profesionales está cambiando. Ahora hay miles de residencias privadas para ancianos y enfermos terminales, hizo explosión la industria del cuidado hogareño de la salud. El SIDA se enfrenta con pequeñas residencias sanitarias en San Francisco, con apoyo de voluntarios.

En vivienda, el ejemplo clásico es el de Kenilworth Parkside, en Washington, antiguo centro de delincuencia y droga. La comunidad se organizó y apoyó a la policía, hasta que expulsaron a los delincuentes. Se creó un fondo de becas y en 1974, por primera vez, 17 muchachos del barrio ingresaron a la universidad. En los 17 años anteriores, sólo 2 lo habían hecho. Un estudio primario mostró que la administración directa de las viviendas había ahorrado a la ciudad la suma de 3,7 millones de dólares. En 1990 los residentes de Kenilworth compraron el complejo de viviendas en una suma total de 1 dólar y los 3000 habitantes, que en su mayoría eran familias con un solo padre y dependientes de la asistencia social, hoy es una comunidad de propietarios, la mayoría de los cuales trabaja y no depende de los subsidios públicos.

Las conclusiones de las experiencias de participación de la comunidad son:
-Las comunidades están más comprometidas ante sus miembros en los sistemas de prestación de servicios.
-Las comunidades comprenden mejor los problemas que los profesionales de los servicios públicos.
-Los profesionales y las burocracias prestan servicios, las comunidades resuelven problemas.
-Los profesionales y las burocracias prestan servicios, las comunidades ofrecen “cuidado”.
-Las comunidades son más baratas, flexibles y creativas. Imponen conductas eficazmente.
-Las comunidades se centran en sus capacidades, los sistemas de servicios se centran en las deficiencias.

Otro ejemplo detalladamente narrado es el de la capacitación de los ciudadanos a través de la democracia participativa. En St. Paul (Minnesota), se publicó el Manual del Propietario, en el que aparecen los servicios y departamentos municipales y el sistema de 7 consejos de distritos, todos electos. Cada Consejo tiene una oficina y un funcionario organizador, subsidiado por el Municipio.

Competetividad.
Osborne y Gaebler sostienen que un monopolio público y una empresa privada monopólica son igualmente ineficientes, porque carecen de estimulos para innovar. Hay que incorporar la competencia a toda la actividad pública.

Por ejemplo, en una ciudad, el recogido de la basura era realizado muy deficientemente y barrios completos quedaban sin limpiar, generalmente los más pobres, la razón eran las suspensiones laborales debido a los tiempos de descanso, para colación, café y para calefaccionarse. El ayuntamiento licitó el servicio a empresas privadas, por sectores de la ciudad (no entregó el servicio a un monopolio). El servicio mejoró notablemente. En las próximas licitaciones participó el servicio público de recogida de basuras, gano un sector y se desempeñó con una eficiencia similar a las empresas privadas, y ya no quedaron barrios sin el servicio de limpieza.

La conclusión de este ejemplo y de otros muchos se expresa en la sentencia de John Moffit: “El problema no reside entre la oposición entre lo público y lo privado, El problema está en la competitividad en oposición al monopolio”. Competencia entre lo público y lo privado, contratación, competencia entre servicios públicos, como por ejemplo escuelas públicas que ofrecen cursos sin que sea requisito (u obligatorio) el vivir en el sector para postular a ellas, lo que permite la libre elección de los postulantes y deja a las malas escuelas sin clientela.

Gobierno inspirado en objetivos.
El enfoque es superar la organización burocrática, inspirada en reglas que se deben cumplir o datos que alcanzar, reemplazándolos por objetivos que efectivamente satisfagan las necesidades. Aquí se da importancia a los presupuestos de base cero (que no consideran que los gastos se repitan automáticamente: todo hay que justificarlo). Otra técnica más avanzada es el Presupuesto de Control de Gasto, que implica terminar con el principio de que “lo gastas o lo pierdes”, que alienta el derroche. Se trata de estimular el ahorro y la flexibilidad en los traspasos de item. El Presupuesto Operativo, el de cantidades globales y otras modalidades, cambiaron el presupuesto, de un instrumento de control a un instrumento de gestión. Los ahorros pueden utilizarse libremente en otras cosas necesarias e incluso en premios, sobresueldos y financiamiento a innovaciones.

Todos los gastos, incluyendo la creación o supresión de cargos se ven en torno a los objetivos y no al cargo presupuestario en sí.

Gobierno dirigido a los resultados El enfoque de este capítulo es un ataque frontal al formalismo burocrático: el administrar en base a datos y considerar, por ejemplo, que si la policía ha aprehendido a un 20% más de delincuentes que el año pasado, o si se matricularon 32% más alumnos en un curso de formación de soldadores, hay éxitos.

Lo que debe buscarse en los ejemplos mencionados es verificar si ha disminuido la tasa de delincuencia y determinar cuántos soldadores encontraron empleo en un lapso dado o si siguen cesantes. Estos indicadores sí que podrán contribuir a determinar si los programas fracasaron o tuvieron éxito.

Los resultados son cosa distinta de los datos. Así por ejemplo, un programa de formación que no logra colocar en empleos al 70% de sus egresados perdió el financiamiento estatal en Florida y Arkansas. Muchos otros ejemplos avalan estas diferencias.

Algunas conclusiones son corolarios de este principio:
-Si no se miden resultados, no se puede distinguir entre éxito y fracaso.
-Lo que se mide se hace.
-Si no se puede reconocer el éxito, no se puede recompensar y probablemente se recompense el fracaso.
-Si no se puede reconocer el éxito, no se puede aprender de él y el fracaso no se puede corregir.

Finalmente, en este capítulo se exponen los presupuestos por resultados y el pago por rendimiento.

Gobierno inspirado en el cliente
Centralizar la acción en el usuario no debe ser una consigna vacía, debe ser la esencia del gobierno. Hay que satisfacer las necesidades del cliente y no las de la burocracia.

El método de calidad total es el trasfondo de este capítulo y se reseñan sus técnicas y experiencias.

El cliente tiene que tener voz y ser escuchado, para ello la atención de quejas, las encuestas, entrevistas, consejos de clientes, teléfono gratuito, ombudsman institucional, acceso al correo electrónico, sistemas de sugerencias, etc. son mecanismos que permitirían oir al cliente.

Los sistemas inspirados en los clientes:
-obligan a responsabilizarse.
-estimulan la innovación.
-despolitizan la decisión de elegir proveedores.
-derrochan menos porque igualan oferta y demanda.
-facultan al cliente para que elija y se comprometa.
-crean mayores oportunidades de igualdad.

Ganar en lugar de gastar En este capítulo se presentan casos de servicios públicos que simplemente, no saben que hacer si ganan dinero, pues está fuera de su política tener ganancias, lo que es errado.

El problema central es el de la rebelión fiscal de los 70, cuando la gente exigio más y mejores servicios, negándose a pagar los altos impuestos. Ahora hay servir mejor buscando otros financiamientos.

Se presentaron diversas fórmulas: -pago de cuotas (cobrar por los servicios).
-ahorrar.
-invertir para ganar.
-ahorros y ganancias compartidas -capital de innovación.
-fondos empresariales.
-centros de beneficios.
-establecer los verdaderos costos de los servicios.

El gobierno previsor En muchas actividades públicas- salud, control de la delincuencia, vivienda, etc.- más económico es hacer campañas de prevención antes que gastar en curar.

Esto es aplicable a la protección del medio ambiente, a los incendios, etc.

La organización de Comisiones de Futuro, que enfrentan los problemas que vendrán y el uso de la planificación estratégica son los instrumentos principales, que incluyen la contabilidad de tramo largo, los fondos de contingencia, (o de días de lluvia), los presupuestos interdepartamentales, etc.

El gobierno descentralizado, perticipativo y con trabajo de equipos. En este capítulo se sostienen las ventajas de la descentralización: la flexibilidad, eficacia, innovación, mayor moral y compromiso y gran productividad que se estimula con la autonomía y la participación. Aquí se presenta la experiencia del más centralizado de los servicios: el Departamento de Defensa y la guerra del Vietnam, como ejemplo de una campaña dirigida hasta en sus detalles desde Washington. En cambio la campaña de Irak es un ejemplo inverso, las decisiones se tomaron descentralizadamente y los resultados fueron radicalmente distintos.

El trabajo en equipo es difícil y es dificultado por las jerarquías. Los autores abogan por el aplanamiemto de estas estructuras y propician la dirección compartida para que el trabajo en equipo sea realidad.

El gobierno orientado al mercado Los autores sostienen que el gobierno no debe dedicarse a producir bienes y servicios directos, sino que a través de los diversos procedimientos reseñados debe crear, desarrollar y regular mercados específicos que aporten los bienes y servicios requeridos, en condiciones de competencia que garanticen la calidad y el precio.

Los programas gubernamentales son cuestionados porque son manejados por políticos y votantes, porque son eternos (siguen existiendo aunque ya no se justifiquen: en 1805 el Parlamento Británico votó los fondos para establecer un destacamento militar en Dover, en vista de las amenazas de Napoleón, el destacamento se mantuvo hasta 1926), no son a escala, etc. En cambio, desarrollan la teoría de que una función estatal importante es lograr de que los mercados funcionen eficientemente: -proporcionando información a los consumidores.
-catalizando las ofertas del sector privado.
-creando o aumentando la demanda.
-creando instituciones mercantiles que llenen huecos.
-catalizando la formación de nuevos sectores del mercado.
-compartiendo con el sector privado el riesgo de aumentar la oferta.
-cambiando las políticas de la inversión pública.
-generando incentivos en vez de órdenes.
-reglamentando.
-creando mercados inteligentes (sello verde, etiquetado, etc.)

Conclusiones.
Osborne y Gaebler señalan que han presentado un mapa para guiarse en el camino de los cambios. “Utilizados prácticamente como un cuadro, los diez principios ofrecen una poderosa herramienta conceptual”. “Este es el gran valor de esta lista, el poder liberar nuevos modos de pensar y de actuar”.

Concluye el libro con un ejercicio pedagógico: la aplicación de estos diez principios a tres de los principales problemas de la sociedad norteamericana: la educación pública, el crimen y la salud pública.

Los autores sostienen que lo que han hecho es sólo la descripción de un cambio que está ocurriendo. Recuerda que Thomas Kuhn sostiene que un paradigma científico es un conjunto de suposiciones sobre la realidad, que explican el mundo mejor que cualquier otro conjunto de suposiciones. En el caso de la Física está el ejemplo del paradigma de Einstein versus el de Newton. Esto es perfectamente aplicable al ámbito del gobierno. El paradigma del New Deal fue desplazado por el laissez faire de Goldwater y Reagan. Ahora tiene que surgir un nuevo paradigma, pero una teoría científica, sólo queda obsoleta cuando se ha desarrollado otra, cuando hay un candidato alternativo. Cuando cambian los paradigmas, el mundo cambia con ellos dice Kuhn.

Esta es la visión de futuro que los autores vislumbran: una revolución global, el ascenso del gobierno de corte empresarial y esto no sólo ocurre en Estados Unidos: “Un proceso de transformación similar se está produciendo en todo el mundo desarrollado”.

Observaciones marginales.
Como se puede apreciar, en esta larga reseña y comentario, la multifacética preocupación de los autores, la profundidad y extensión del análisis y las pruebas -los casos presentados- configuran un libro fundamental para definir las políticas públicas, rediseñar los servoicis públicos y reinventar el gobierno.

La traducción fue realizada por dos traductores, uno a cargo de los 6 primeros capítulos y otro a cargo de los restantes. Esta división creó algunos problemas de precisión en los términos, así por ejemplo en los primeros capítulos figura “el administrador público”, en los finales es reemplazado por “el gestor”, algo parecido se produce con los términos salud, sanitario y otros.

Patricio Orellana Vargas